II OSK 1446/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta stołecznego Warszawa Dzielnica Ursus od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1849/09 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta stołecznego Warszawa Dzielnica Ursus na rzecz S. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1849/09, po rozpoznaniu skargi S. J. , uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy ustalił na wniosek Burmistrza Dzielnicy Ursus złożony w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na zagospodarowaniu północno-wschodniej części terenu szkoły publicznej - budowie boisk do gry w piłkę nożną, siatkówkę, koszykówkę na terenie działek ew. nr [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w Warszawie - Dzielnica Ursus. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. J. W uzasadnieniu odwołania podniósł on, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z pominięciem okoliczności, iż przysługuje mu - jako spadkobiercy R. i H. H. (wywłaszczonych właścicielek) - tytuł prawny do działki nr ew. [...]. Wskazał także, iż tytuł prawny Miasta Stołecznego Warszawy został obalony poprzez ostateczne unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej, a postępowanie dotyczące wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej toczy się przed Ministrem Skarbu Państwa. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2009 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, iż S. J. nie może skutecznie złożyć odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2008 r., nie posiada on bowiem w tej sprawie przymiotu strony i sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie wpłynie bezpośrednio na sferę posiadanych przez niego praw i obowiązków. Organ wskazał ponadto, iż - w jego ocenie - odwołującemu nie przysługują żadne prawa do nieruchomości, na której zlokalizowana ma być inwestycja celu publicznego. Okoliczność, iż w niniejszej sprawie toczy się postępowanie, którego przedmiotem jest decyzja komunalizacyjna dotycząca nieruchomości o nr ew. [...] również nie rodzi żadnych praw dla odwołującego. Pismem z dnia 13 października 2009 r. S. J. (zwany dalej skarżącym) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zarówno w odwołaniu, jak w skardze S. J. wskazywał, iż jest spadkobiercą właścicielek działki o nr ew. [...], czyli działki objętej inwestycją. Organ odwoławczy badając interes prawny skarżącego ograniczył się do przyjęcia tezy, iż nie jest on właścicielem ani użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, iż nie posiada on w niniejszej sprawie przymiotu strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wskazał ponadto, iż w sytuacji gdy nie stwierdzono nieważności decyzji wywłaszczeniowej, nie może ona wpłynąć bezpośrednio na sferę posiadanych przez skarżącego praw ani obowiązków. Wskazać jednak należy, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wniosek S. J. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony z dnia 2 września 2008 r. w którym podał, iż Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2006 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1954 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa (Z.M. "Ursus") nieruchomości położonej w Czechowicach powiat Pruszków stanowiącej współwłasność R. i H. H. wskazując, iż decyzja ta jest ostateczna. Należy podkreślić, iż powyższa decyzja Ministra Budownictwa była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, o czym skarżący informował organ podając, iż w dniu 15 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wa 63/08 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Organ odwoławczy nie mając w aktach administracyjnych ww. dokumentów nie podjął żadnych czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Zdaniem Sądu, powyższe prowadzi do wniosku, iż oceniane rozstrzygnięcie wydano z naruszeniem podstawowych zasad określonych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. zobowiązujących organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie ulega wątpliwości, iż organ, przy zachowaniu minimalnej staranności mógł zgromadzić materiał dowodowy, którego ocena pozwoliłaby na dokonanie prawidłowych ustaleń w przedmiocie legitymacji skarżącego do występowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w charakterze strony. W świetle powyższych okoliczności należało zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej - p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Miasto st. Warszawa Dzielnica Ursus, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r., nr [...] z uwagi na naruszenie przepisów postępowania pomimo tego, że S. J. nie wykazał interesu prawnego dającego legitymację do występowania w postępowaniu o ustalenie realizacji inwestycji celu publicznego w którym, stosownie do treści art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. - art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r., nr [...] z uwagi na naruszenie przepisów postępowania pomimo tego, że ewentualne naruszenia nie mogły mieć wpływu na wynik postępowania wobec faktu, iż odwołanie S. J. z dnia 17 listopada 2008 r. od decyzji nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego polegającej na zagospodarowaniu północno — wschodniej części terenu szkoły publicznej — budowa boisk do gry w piłkę nożną, siatkówkę, koszykówkę na terenie działek ew. nr [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w Warszawie -Dzielnica Ursus nie spełniało wymogów, o których mowa w 53 ust.6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie — nie mogłoby doprowadzić do jej uchylenia lub zmiany Wskazując na powyższe zarzuty Miasto st. Warszawa Dzielnica Ursus wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało zbudowane w art. 28 k.p.a. na prawnej kategorii interesu prawnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa musi istnieć norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej. Tak wiec o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. W warunkach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że na spadkobierców byłych właścicieli nie zostały nałożone jakiekolwiek obowiązki, nie można również dopatrywać się wkroczenia przez m. st. Warszawa w sferę ich interesu prawnego. Uzasadniając drugi zarzut podniesiony w j skardze kasacyjnej zauważono, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza treści odwołania wskazuje, że w istocie nie zawiera ono zarzutów o treści merytorycznej w stosunku do zaskarżonej decyzji, a ogranicza się de facto do podniesienia zarzutów związanych z brakiem zapewnienia stronie udziału w postępowaniu. W szczególności odwołujący nie wskazuje żadnych nowych dowodów, zaś z treści odwołania nie wynika, aby dysponował takimi dowodami. Prowadzi to do wniosku, że nawet w sytuacji, gdyby posiadał on przymiot strony w toczącym się postępowaniu i odwołaniu został nadany bieg, pozostałoby to bez wpływu na wynik postępowania, gdyż zaskarżona decyzja zostałaby utrzymana w mocy wobec faktu, że złożone odwołanie nie spełnia wymogów, jakie stawia mu art. 53 ust.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu we względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych powstałym na tle powyższego przepisu dominuje pogląd, że podstawę interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa materialnego przesądzający również o legitymacji procesowej strony. W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przyjmuje się, że stronami postępowania będą właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której jest planowana inwestycja oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Interes prawny stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wywodzi się więc z tytułu prawnego do wyżej wymienionych nieruchomości. W sprawie niniejszej organ odwoławczy uznał, że skarżącemu nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i w konsekwencji umorzył postępowanie odwoławcze. Tymczasem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w trakcie postępowania administracyjnego skarżący wskazywał, że Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2006 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1954 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa (Z. M. "Ursus") nieruchomości położonej w Czechowicach powiat Pruszków stanowiącej współwłasność R. i H. H. wskazując, iż decyzja ta jest ostateczna. Skarżący poinformował również, że w dniu 15 kwietnia 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 63/08 oddalił skargę Miasta st. Warszawy na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. Należy zatem zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że organ odwoławczy nie posiadając powyższych dokumentów powinien dążyć do uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Tym samym organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na ustalenie interesu prawnego skarżącego, czym naruszył przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego wymaga również kwestia toczącego się postępowania zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej, o czym również wspominał skarżący. Odnośnie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie – należy wskazać, że jeśli organ odwoławczy uznał, że odwołanie skarżącego nie spełniało wszystkich warunków, o których mowa w powyższym przepisie to powinien był zastosować art. 64 § 2 k.p.a. i wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania (podania), czego zresztą nie uczynił. Tym samym, skoro nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to za pozbawiony podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W sprawie niniejszej miały bowiem miejsce naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej samej ustawy