II SA/Go 444/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...]. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. R.M. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., podając jako przeważającą działalność gospodarczą kod PKD 5229. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił R.M. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres maj 2020 r. Po złożeniu przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. Na tę decyzję R.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 892/21 WSA w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jak wskazano uzasadnieniu z akt nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie k.p.a.), przy czym ewentualne trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli, jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Jeżeli ZUS na podstawie posiadanych dokumentów posiadał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tzn. przed do 30 czerwca 2020 r., co stanowiłoby realizację obowiązku wynikającego z art. 77 § 4 k.p.a. W konsekwencji naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 oraz art. 77 § 4 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego zaskarżona decyzja na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. została uchylona. W uzasadnieniu wskazano również, że organ powinien uwzględnić powyższą ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.) i wyjaśnić, czy przed 30 czerwca 2020 r., a jeśli tak to w jakiej formie i kiedy, poinformował skarżącą o skutkach niezłożenia do tej daty dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 r. Ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć potwierdzenie w uzupełnionym materiale. W sytuacji stwierdzenia, że strony nie zawiadomiono o powyższym, biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) organ powinien również rozważyć zastosowanie art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19. Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, pismem z dnia [...] marca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych pouczył wnioskodawczynię o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych DRA za maj 2020 r. Strona złożyła taki wniosek dnia 6 kwietnia 2022 r. podając w nim, iż powyższa deklaracja nie została złożona w terminie upływającym 30 czerwca 2020 r. w związku z trwającą pandemią COVID-19 oraz problemami informatycznymi (m.in. "zapchany" system przesyłowy). Wszystkie okoliczności zdarzenia związane były ze stanem epidemii, na które nikt nie miał wpływu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił R.M. przywrócenia terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych DRA za okres maj 2020 r., powołując się na przepis art. 58 § 1 k.p.a., nie dopełnienie przez wnioskodawczynię "obiektywnego" miernika staranności, a także nie wykazanie podnoszonych przez nią twierdzeń dotyczących przyczyn uchybienia terminu, czyli wadliwego działania systemu ZUS służącego do przyjmowania deklaracji. W ocenie organu w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające brak winy strony w uchybieniu terminu, zaś do wniosku nie zostały załączone dokumenty czy załączniki potwierdzające nieudaną próbę wysłania dokumentów przed 30 czerwca 2020 r. Zdaniem organu strona nie spełniła przesłanek przywrócenia terminu określonych w art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19. Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż deklarację rozliczeniową za maj 2020 r. strona złożyła 7 lipca 2020 r., zaś przedstawiony przez stronę argument wskazujący na błędy systemu nie znajduje potwierdzenia w systemie informatycznym ZUS. Fakt ewentualnego błędu systemu nie zwalnia strony z obowiązku sporządzenia dokumentów i przekazania ich do ZUS w wymaganym terminie. Materiał dowodowy sprawy potwierdza brak złożenia deklaracji do dnia 30 czerwca 2020 r. Organ dokonał analizy zastosowania art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. odmówił stronie przywrócenia terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych DRA za okres maj 2020 r. W ocenie organu analiza okoliczności sprawy wskazuje, że przyczyną niezłożenia dokumentów rozliczeniowych w ustawowym terminie nie była epidemia COVID-19 czy "zapchany" system przesyłowy, a zwykły brak należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw związanych z działalnością gospodarczą. Na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2022 r. R.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżonej decyzji zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: - art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w postaci kierowanej do organu korespondencji w formie elektronicznej oraz braku reakcji na złożone dokumenty w zewnętrznej skrzynce odbiorczej w formie papierowej – nierozpatrzenie wniosków, - art. 46 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak możliwości potwierdzenia pism organowi w formie papierowej, - art. 57 k.p.a., bowiem nie przewiduje on sytuacji zachowania terminu po złożeniu pisma w skrzynce wystawionej przez organ poza miejscem jego urzędowania bez możliwości monitorowania doręczeń. Nadto zarzuciła naruszenie przez organ art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie 1 Konstytucji RP, a także niezastosowanie się organu do prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 listopada 2021 r., II SA/Go 892/21. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa, na zgodny wniosek stron, została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2020 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r. Niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma fakt, iż była ona już przedmiotem rozpoznania przez Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 892/21 uchylił decyzję ZUS z [...] września 2020 r. Wobec w/w wyroku poprzedzającego wydanie decyzji stanowiącej obecnie przedmiot kontroli sądowej, zastosowanie znajduje art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpatrywanej sprawie związanie to dotyczyło w szczególności kwalifikacji prawnej i zakresu uzupełniającego postępowania. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 153). Zatem zarówno organ administracji, jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań, zawartych w uzasadnieniu wyroku. Działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z 21 października 1999 r., IV SA 1681/97 oraz z 1 września 2010 r., I OSK 920/10). Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, że: "przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania". Innymi słowy, istota związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., polega nie tylko na obowiązku jego realizacji przez organ, ale również na zakazie formułowania przez sąd ponownie rozpatrujący tą samą sprawę ocen sprzecznych z treścią poprzedniego wyroku oraz na stanowczym nakazie reagowania w treści nowego rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania administracyjnego. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na art. 170 p.p.s.a., w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 p.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż na gruncie przedmiotowej sprawy nie zaistniały okoliczności uzasadniające utratę mocy obowiązującej oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z 17 listopada 2021 r., II SA/Go 892/21, tzn. nie uległ zmianie stan prawny, ani okoliczności faktyczne, ani też nie został wzruszony w żadnym trybie w/w wyrok. W pierwszej kolejności Sąd rozpoznając przedmiotową skargę zobowiązany był zbadać, czy organ ponownie rozpoznając sprawę prawidłowo zastosował się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku z dnia 17 listopada 2021 r. i czy wykonał wskazania w nim zawarte, a zatem czy nie dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Z treści wydanej w ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2022 r. wynika, że organ błędnie zinterpretował ocenę prawną oraz nieprawidłowo zrealizował wytyczne sądu. Z uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku z dnia 17 listopada 2021 r. II SA/Go 892/21 wynika, że załatwienie wniosku skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek winno nastąpić z uwzględnieniem art. 15 zzzzzn² ust. 1 i 2 ustawy COVID-19. Jednakże warunki i przesłanki przywrócenia terminu, o którym mowa w tym przepisie, należało ocenić nie przez pryzmat standardowego miernika staranności, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., lecz tego, że to z przyczyn leżących po stronie organu, który przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie naruszył (co stwierdzono prawomocnie w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku) przepisy art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a., co odebrało skarżącej "szansę" złożenia deklaracji w terminie, a co w konsekwencji prowadzi do pozytywnego dla strony merytorycznego załatwienia sprawy. W perspektywie takiego istotnego naruszenia prawa (gwarancji) strony, w sytuacji terminowego złożenia wniosku o przywrócenie terminu w trybie art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19, obowiązkiem organu było uwzględnić wniosek i przywrócić termin do złożenia deklaracji za maj 2020 r. Inna interpretacja godzi bezpośrednio w istotę wyroku wydanego w tej sprawie i prowadzi do obejścia skutków stwierdzonych w nim naruszeń prawa. Stwierdzając zatem naruszenie przez organ przepisów art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. (zasada praworządności), art. 10 k.p.a., art. 79a § 1 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19, mające istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzające ją i nie podlegające w tej sprawie odrębnemu zaskarżeniu postanowienie z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu. Konsekwencja przedstawionej oceny prawnej jest taka, że ponownie rozpoznając sprawę organ, stosując się do określonego w art. 153 p.p.s.a. wymogu uwzględnienia oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w niniejszym wyroku oraz w wyroku z 17 listopada 2021 r., zobowiązany będzie ponownie rozpoznać wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r., przywracając w tym zakresie stronie termin, a następnie merytorycznie rozpozna sprawę zwolnienia z opłacania należności z tytułu należnych składek za maj 2020 r., przyjmując, że deklaracja rozliczeniowa została złożona w terminie.