III SAB/Gl 369/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi C. W. na bezczynność Wójta Gminy T. w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku; 3. zasądza od Wójta Gminy T. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE C.W. (strona, skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy T.(dalej: Wójt, organ) w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca 18 lipca 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. udostępnienia aktualnie obowiązujących dokumentów stanowiących o działaniach organów samorządu w latach 2016 - 2022, a także miejsca ich udostępnienia na serwerach właściwego urzędu, względnie przesłanie ich na adres mailowy wnioskodawcy; 2. udostępnienia w szczególności, jeśli w jakimkolwiek zakresie dotyczy działalności organów samorządu w latach 2016 – 2022, dokumentów zawierających informacje dotyczące: - Gminnej Ewidencji Zabytków z wyszczególnieniem dat jej sporządzenia, dat jej aktualizacji, formy prowadzenia ewidencji włączonych i wyłączonych z Gminnej Ewidencji Zabytków przedmiotów, - zabytków nieruchomych na terenie gminy włączonych i wyłączonych z gminnej ewidencji zabytków, - historycznych układów urbanistycznych lub ruralistycznych na terenie gminy włączonych i wyłączonych z gminnej ewidencji zabytków, - zabytków archeologicznych na terenie gminy włączonych i wyłączonych z gminnej ewidencji zabytków, - Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami - w zakresie wskazania daty jego sporządzenia, daty jego aktualizacji, wskazania celów do realizacji we wspomnianym dokumencie, - wydatków związanych ze sporządzonym programem opieki nad zabytkami - w zakresie środków wydatkowanych - wydanych oraz planowanych do wydania we wnioskowanym okresie, - sprawozdania z realizacji Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami, - finansowania ochrony zabytków w gminie; - porozumienia o samorządowym konserwatorze zabytków, - o gminnym programie rewitalizacji, - o lokalnym programie rewitalizacji. 3. Uchwały Rady Gminy stanowiące w zakresie spraw opisanych powyżej; 4. Informacji o innych, niewymienionych informacji o tożsamym znaczeniu i zakresie odnoszących się do działań wskazanych powyżej. Wobec upływu terminu do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej strona 5 sierpnia 2022 r., za pośrednictwem organu, wniosła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek wysłany za pośrednictwem poczty elektronicznej; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi. Wobec powyższego strona wniosła o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2) ustalenie, iż organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej oraz ustalenie jej charakteru; 3) przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w przedmiotowej skardze; 4) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że na zasadzie art. 21 u.d.i.p. w zw. z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w całości uwzględnia skargę, wnosi o uznanie bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenie oraz o uznanie bezczynności organu jako bezczynności pozbawionej charakteru rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie kwestionuje zarzutu co do braku udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi (do dnia złożenia skargi) na wniosek skarżącego z 18 lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednakże w ocenie organu bezczynność organowi można przypisać co najwyżej do 16 sierpnia 2022 r., tj. dnia faktycznego rozpatrzenia wniosku i ustosunkowania się do jego treści poprzez przesłanie skarżącej odpowiedzi na wniosek za pośrednictwem poczty elektronicznej 16 sierpnia 2022 r. W tych okolicznościach okres bezczynności wynosi 14 dni. Organ zaakcentował, że po otrzymaniu skargi niezwłocznie dokonał weryfikacji przytoczonego w niej stanu faktycznego i stwierdził iż podniesiona bezczynność faktycznie nastąpiła. Przy czym, wyjaśnił, że w okresie bezczynności wystąpiły dni ustawowo wolne od pracy (święta) oraz soboty co spowodowało wydłużony czas rozpatrzenia wniosku. Zaznaczył też, że wyłączną przyczyną bezczynności było automatyczne przekierowanie maila skarżącej z 18 lipca 2022 r. do skrzynki spamu. W konsekwencji czego, organ nie miał możliwości zapoznania się i ustosunkowania w terminie ustawowym (14-dniowym) do treści złożonego wniosku. Na dowód tego przedstawił oświadczenie z 8 sierpnia 2022 r. - informatyka (pracownika) działającego w ramach obsługi informatycznej organu. Następnie organ podkreślił, że po odnalezieniu wniosku w skrzynce spamu, przesłał skarżącej odpowiedź na wniosek za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 16 sierpnia 2022 r., udostępniając jej informację w żądanym zakresie. Organ odpowiedział na wniosek poprzez przesłanie skarżącej pięciu wiadomości e-mail, przy czym każda zawiera załączniki obejmujące żądane dokumenty. Organ przyznał, że nie pozostawia wątpliwości, iż termin udostępnienia informacji publicznej został przekroczony. Jednak uwzględniając przytoczone wyżej okoliczności uznać należy, iż działanie/ zaniechanie to miało charakter całkowicie niezamierzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a p.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Rolą Sądu w takich sprawach jest ocena, czy adresat wniosku jest zobowiązany w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznych, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną oraz czy adresat wniosku podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością lub czynności te wykonuje opieszale, przewlekle. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek nastąpi bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1) jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1; podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jak wynika z przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. podmiot udostępniający jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przechodząc zatem do meritum sprawy w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej taką informacją dysponuje i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia. Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Nie każdy bowiem dokument znajdujący się w posiadaniu organu zawiera informację publiczną. Przepisy u.d.i.p. służyć mają realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, czy też dysponujących majątkiem publicznym, wszelkich wytworzonych przez nie dokumentów. W rozpatrywanej sprawie Wójt Gminy, jest niewątpliwie organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w zakresie jego funkcjonowania, jako organu oraz w zakresie funkcjonowania gminy. Przedmiotem wniosku jest udostępnienie szeregu informacji o działaniach organów samorządu w latach 2016 – 2022. Organ na tym etapie postępowania nie kwestionuje, że wniosek dotyczy sfery działalności publicznej organu, zatem dotyczy informacji publicznej. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wniosek skarżącego z 18 lipca 2022 r. nie był prawidłowo procedowany, czemu nie zaprzecza również organ, przyznając, że był w bezczynności. Z przedstawionych w toku postępowania sądowoadministracyjnego okoliczności wynika, że wnioskodawca 18 lipca 2022 r. wysłał wniosek na aktualny i aktywny adres poczty elektronicznej organu. Wniosek ten został automatycznie przekierowany do skrzynki spamu. Po wpłynięciu do organu skargi na bezczynność, wniosek został odnaleziony w skrzynce spamu i organ przesłał skarżącej odpowiedź na wniosek za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 16 sierpnia 2022 r., udostępniając jej informację w żądanym zakresie. Wobec brzmienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku, przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął, nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielenia informacji. Zatem skoro wniosek wpłynął 18 lipca 2022 r., to termin do załatwienia wniosku upływał z dniem 1 sierpnia 2022 r. Organ udzielił stronie odpowiedzi na wniosek drogą elektroniczną na adres e- mail wskazany we wniosku, dopiero 16 sierpnia 2022 r., zatem po terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienia NSA: z 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; z 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15, publ.: CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15, publ.: CBOSA). Skoro zatem ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres e-mailowy obciąża organ, to udzielenie informacji publicznej dopiero po wniesieniu skargi, wskazuje na to, że w dniu wpływu skargi do organu pozostawał on w bezczynności, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Wskazać bowiem należy, ze skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. Wobec udzielenia informacji publicznej na wniosek skarżącego 16 sierpnia 2022 r., postępowanie w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowe. Zgodnie z treścią tego przepisu z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wprawdzie termin udostępnienia informacji publicznej został przez organ przekroczony, jednak w ocenie Sądu, działanie to nie było zamierzone. Stwierdzona bezczynność nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem organ zareagował na wniosek skarżącego niezwłocznie, po wpłynięciu skargi do organu i odnalezieniu go w spamie. Tymczasem, wymieniona w art. 149 § 1a p.p.s.a. kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwiać w żaden sposób. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł i uiszczoną opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.sa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).