III OW 40/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą W. a Marszałkiem Województwa Małopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego postanawia: wskazać Starostę W. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 29 września 2020 r. Starosta W. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Małopolskiego poprzez wskazanie Marszałka Województwa Małopolskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku F. S.A. z siedzibą w W. o zmianę pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji papieru i tektury oraz instalacji do oczyszczania ścieków, z wyjątkiem oczyszczalni ścieków komunalnych, pochodzących z instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego, w celu dostosowania go do przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.). W uzasadnieniu Starosta W. wskazał, że pismem z 24 lipca 2020 r. Marszałek Województwa Małopolskiego, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256), przekazał mu wniosek Spółki wskazując, że nie jest on organem właściwym w sprawie, bowiem przedsięwzięcie będące przedmiotem wniosku nie należy do przedsięwzięć określonych w art. 378 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219; dalej: "u.p.o.ś."), tj. mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z decyzją z Starosty W. z 22 lipca 2016 r. udzielającą Spółce pozwolenia zintegrowanego, maksymalna zdolność produkcyjna instalacji do produkcji papieru i tektury wynosi 100 ton na dobę, przedmiotową instalację należy kwalifikować jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wskazane w § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839; dalej: "rozporządzenie"), tj. instalację do wytwarzania papieru lub tektury, inną niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 19, czyli o zdolności produkcyjnej mniejszej niż 200 ton na dobę. Marszałek podniósł przy tym, iż wskazana we wniosku podstawa prawna, tj. art. 378 ust. 2a pkt 2 u.p.o.ś. w związku z § 2 ust. 1 pkt 47 ww. rozporządzenia, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż podstawową działalnością F. S.A. z siedzibą w W. jest wytwarzanie papieru i tektury, a nie tak jak wskazano we wniosku - przetwarzanie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów innych niż wymienione w pkt 41 i 46, w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę. To, iż zakład do produkcji papieru i tektury wykorzystuje odpady, przetwarzając je w procesie recyklingu lub odzysku, w ilości większej niż 10 Mg/dobę, nie zmienia faktu, iż jest instalacją do produkcji papieru i tektury o zdolności produkcyjnej mniejszej niż 200 ton na dobę, a zatem jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Marszałek wskazał nadto, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia objęta pozwoleniem zintegrowanym jest również zakładowa oczyszczalnia ścieków, jako instalacja do oczyszczania ścieków, z wyjątkiem oczyszczalni ścieków komunalnych, pochodzących z instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego, która jest zaliczana do instalacji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem również w tym przypadku organem właściwym do zmiany decyzji jest Starosta. Starosta W. nie podzielił powyższego stanowiska i przytoczonej przez Marszałka interpretacji przepisów. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się min. instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów innych niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389 ze zm.). Zarówno z wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, jak i z decyzji z 22 lipca 2016 r. udzielającej Spółce pozwolenia zintegrowanego wynika, że zakład prowadzi działalność w zakresie produkcji tektury budowlanej oraz ręczników papierowych w instalacji do produkcji papieru lub tektury o zdolności produkcyjnej ponad 20 ton na dobę. Zdolność produkcyjna instalacji kształtuje się na poziomie co najmniej 123.50 Mg/dobę. W związku z tym instalację do przetwarzania odpadów należy zakwalifikować do instalacji mogącej zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Produkcja papieru i tektury odbywa się w instalacji służącej do przetwarzania odpadów makulaturowych i tekstylnych. Podstawowym surowcem do produkcji papieru i tektury są odpady makulaturowe, a w przypadku tektury dodatkowo wykorzystuje się odpady włókienniczo-tekstylne w ilości 30% wsadu. Produkcja papieru i tektury bazuje wyłącznie na przetwarzaniu ww. odpadów. Czas pracy instalacji wynosi 330 dni w roku. Całkowita masa wszystkich rodzajów odpadów poddawanych odzyskowi dla potrzeb produkcji, którą dopuszczono w pozwoleniu zintegrowanym wynosi 40 780 Mg/rok. Stosownie zatem do art. 378 ust. 2a pkt 2 u.p.o.ś. i § 2 ust. 1 pkt 47 ww. rozporządzenia organem właściwym do rozpoznania wniosku Spółki jest Marszałek. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Marszałek Województwa Małopolskiego, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z 24 lipca 2020 r., wniósł o wskazanie Starosty W. jako organu właściwego w sprawie. Organ podkreślił, iż głównym, a zarazem jedynym przedmiotem działalności instalacji prowadzonej przez Spółkę jest produkcja papieru i tektury, a nie, jak wskazano we wniosku, przetwarzanie odpadów. W związku z faktem, że zdolność produkcyjna instalacji jest mniejsza niż 200 ton na dobę, jest ona przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Starostą W. a Marszałkiem Województwa Małopolskiego, ponieważ oba organy twierdzą, iż nie są właściwe do rozpoznania wniosku F. S.A. z siedzibą w W. o zmianę pozwolenia zintegrowanego udzielonego Spółce decyzją z 22 lipca 2016 r. Spór o właściwość pomiędzy organami zaistniał na tle kwalifikacji przedsięwzięcia znajdującego się na terenie zakładu Spółki, gdzie eksploatowana jest instalacja do produkcji papieru i tektury oraz instalacja do oczyszczania ścieków, z wyjątkiem oczyszczalni ścieków komunalnych, pochodzących z instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego, z punktu widzenia oddziaływania na środowisko. Niewątpliwie właściwa kwalifikacja przedsięwzięcia jest kluczowa dla zastosowania odpowiednich przepisów wskazujących na właściwość organu w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 181 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś. organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia zintegrowanego. Organ ten wydaje pozwolenie w drodze decyzji (art. 183 u.p.o.ś.). Stosownie zaś do art. 378 ust. 1 u.p.o.ś. organem ochrony środowiska właściwym m in. w sprawach, o których mowa w art. 183 jest starosta. Natomiast zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 2, marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1. To czy dane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839). W myśl § 3 ust. 1 pkt 27 cyt. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do wytwarzania papieru lub tektury, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 19, a więc takie, których zdolność produkcyjna jest mniejsza niż 200 t na dobę. Z kolei przepis § 2 ust. 1 pkt 47 ww. rozporządzenia stanowi, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Analiza decyzji Starosty W. z 22 lipca 2016 r. udzielającej Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji papieru i tektury oraz instalacji do oczyszczania ścieków, z wyjątkiem oczyszczalni ścieków komunalnych, pochodzących z instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego, oraz wniosku Spółki o zmianę powyższego pozwolenia zintegrowanego prowadzi do konstatacji, że działania prowadzone w ww. instalacji, w tym odzysk odpadów metodą R3, zmierzają do wytworzenia tektury budowlanej oraz ręczników papierowych. Działania te stanowią zatem proces technologiczny ukierunkowany na produkcję papieru i tektury, a maksymalna zdolność produkcyjna instalacji wynosi 100 ton na dobę. Z tych względów proces prowadzony w instalacji należało zaliczyć jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w § 3 ust. 1 pkt 27 ww. rozporządzenia (por. postanowienie NSA z 18 sierpnia 2020 r. II OW 53/20). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Starosty, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy kwalifikować jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na wykorzystywanie do produkcji papieru i tektury dostarczanego z zewnątrz surowca w postaci makulatury i odpadów włókienniczo-tekstylnych, a także ze względu na okoliczność, iż całkowita łączna ilość wszystkich rodzajów odpadów poddawanych odzyskowi dla potrzeb produkcji nie przekroczy maksymalnej zdolności produkcyjnej instalacji do produkcji papieru i tektury tj. 40 780 Mg/rok. To, że zakład do produkcji tektury i ręczników papierowych wykorzystuje ww. odpady, przetwarzając je w procesie recyklingu lub odzysku, nie zmienia faktu, iż stanowi instalację do produkcji papieru lub tektury w rozumieniu rozporządzenia. Jest to podstawowa działalność przedsięwzięcia. Ponadto zauważyć należy, iż pozwoleniem zintegrowanym udzielonym wnioskującej Spółce objęta jest również zakładowa oczyszczalnia ścieków, jako instalacja do oczyszczania ścieków, z wyjątkiem oczyszczalni ścieków komunalnych, pochodzących z instalacji wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W oparciu o § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, także i ona jest instalacją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. instalacją do oczyszczania ścieków przemysłowych z wyłączeniem instalacji, które nie powodują wprowadzania do wód lub urządzeń ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. poz. 1311). Skoro zatem na terenie zakładu należącego do Spółki nie są eksploatowane inne instalacje niż instalacja do wytwarzania papieru lub tektury oraz instalacja do oczyszczania ścieków przemysłowych kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to okoliczność ta przesądza o braku właściwości marszałka województwa do rozpatrywania wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego ww. instalacji. W tym stanie rzeczy jako organ właściwy w sprawie należało wskazać Starostę W. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.