II SA/Lu 622/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 14 lipca 2022 r., nr SKO.II.41/834/ŚR/2022 w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. UZASADNIENIE G. R. (dalej jako "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 14 lipca 2022 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2019 r. strona zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na syna - E. R., na okres od dnia 1 października 2019 r. do dnia 31 maja 2021 r. Informacją z dnia 27 września 2019 r. Wójt Gminy Ruda-Huta przyznał stronie świadczenie wychowawcze na dziecko E. R. w kwocie po 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. Następnie, Wojewoda Lubelski pismem z dnia 10 listopada 2022 r. poinformował, że w sprawie G. R. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 01.12.2019 r. do 31.12.2019 r., od 01.03.2021 r. do 31.05.2021 r. oraz od 01.11.2021 r. do nadal. W następstwie uzyskania powyższej informacji, decyzją z 23 maja 2022 r. Wójt Gminy Ruda- Huta orzekł o uchyleniu za okres od 01.12.2019 r. do 31.12.2019 r. oraz od 01.03.2021 r. do 31.05.2021 r. przyznanego stronie prawa do świadczenia wychowawczego na syna E. R. na okres od 1.10.2019 r. do 31.05.2021 r. W wyniku rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia 14 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na treść art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1981), zgodnie z którym odwołania, zażalenia, ponaglenia, skargi na bezczynność dotyczące wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów i wojewodów rozstrzygnięć w sprawie ustalenia prawa odpowiednio do świadczenia wychowawczego lub dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1a, art. 113a albo art. 115 ust. 2a ustawy zmienianej w art. 15 w brzmieniu dotychczasowym, są rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych. Organ odwoławczy powołał także treść art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r. poz. 1577 – dalej jak o "ustawa") i wskazał, że zastosowanie powołanego przepisu ustawy przez organ pierwszej instancji było czynnością związaną i jedynie konsekwencją ustaleń Wojewody Lubelskiego. Organ orzekający w tej sprawie nie posiadał uprawnienia do rozstrzygania, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bowiem w tym zakresie dokonał oceny Wojewoda Lubelski. W takim stanie sprawy organ właściwy miał obowiązek uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zwrócono uwagę, że ustawodawca wprowadził przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie w celu wymierzenia sankcji za podjęcie pracy za granicą RP, lecz tylko w celu zharmonizowania wypłacania świadczeń w krajach członkowskich Unii Europejskiej. W konsekwencji uchylenie prawa do świadczenia dotyczy tylko tych okresów, w których rzeczywiście zachodziła koordynacja wspomnianych systemów. Kolegium wyjaśniło, że z art. 16 ust. 5 ustawy wynika bowiem, że w przypadku, gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 za okres, o którym mowa w ust. 4. Oznacza to, że od dnia, w którym osoba uprawniona do świadczenia lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, właściwym organem do orzekania w sprawie świadczenia wychowawczego jest wojewoda. Oznacza to, że osoba otrzymująca świadczenie wychowawcze nie zostaje ich definitywnie pozbawiona, jedynie kompetencja do orzeczenia w ich zakresie zostaje przeniesiona na inny organ. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 6 i 7 k.p.a., tj. zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnych celem ustalenia stanu rzeczywistego sprawy, - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, w tym w szczególności jaki dokładnie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia uznanie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia okoliczności zawartych w treści zaskarżonego orzeczenia. Do skargi strona załączyła informację na okoliczność okresów w jakich świadczyła pracę za granicą. W uzasadnieniu strona nie zgodziła się z twierdzeniami organu, jakoby w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wprawdzie skarżąca świadczyła pracę na terenie [...], jednak po pierwsze nie we wszystkich wskazanych w zaskarżonej decyzji okresach, a po drugie nie wnioskowała ani nie pobierała tam żadnych świadczeń na dziecko. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja opiera się na niewystarczająco wyjaśnionych przesłankach dotyczących zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przedmiotowej sprawie organy swoje rozstrzygnięcie uzasadniły treścią pisma Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie z dnia 10 listopada 2021 r. Zdaniem strony powyższa informacja jest niewystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie. Organ nie ustalił przesłanki z art. 16 ust. 6 ustawy, tj. czy za okres, za który uchylono świadczenie skarżąca podlegała ustawodawstwu w zakresie świadczeń na dziecko w innym państwie. W ocenie strony organ winien swym uzasadnieniem przekonać osobę, wobec której prowadzi postępowanie, że decyzja ta, pomimo iż niekorzystna jest sprawiedliwa i zgodna z prawem. Szczegółowe motywy rozstrzygnięcia winny przekonywać do jego obiektywnej słuszności, co w przedmiotowej sytuacji nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Biorąc pod uwagę zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co tym samym uzasadnia oddalenie skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie art. 16 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust.2 (matka, ojciec, opiekun prawny lub opiekun faktyczny dziecka), lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust.2, lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust.2). W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 4). W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 (ust.5). W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust.6). Stosownie do art. 2 pkt 15 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 284 z 30.10.2009, str. 1, z późn. zm.). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że celem stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do tych świadczeń. Oznacza to, że Wojewoda ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W świetle powołanych wyżej przepisów, dokonanie takich ustaleń obliguje właściwy organ do uchylenia uprzednio wydanej decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczenia wychowawczego. Uchylenie decyzji w trybie ustawy nie kończy jednak postępowania o przyznanie świadczenia wychowawczego. Oznacza zmianę właściwości organu, a nie pozbawienie prawa do takiego świadczenia (zob.m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 listopada 2020 r., II SA/GI 910/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ I instancji uzyskując informację od Wojewody z 10 listopada 2022 r., że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zobowiązany był, na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy, uchylić przyznane stronie świadczenie wychowawcze od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. na syna E. R. za okres od 01.12.2019 r. do 31.12.2019 r. oraz od 01.03.2021 r. do 31.05.2021 r. Z ust. 6 art. 16 ustawy wynika brak charakteru uznaniowego decyzji organu właściwego. To ustawodawca w cytowanym wyżej przepisie zdecydował, że w przypadku przekazania przez wojewodę informacji o tym, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego, organ ma obowiązek wydania decyzji uchylającej własną decyzję o przyznaniu świadczenia wychowawczego. Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję o uchyleniu przyznanego świadczenia wychowawczego, nie przesądza przy tym merytorycznie o prawie skarżącej do tego świadczenia. Właściwym bowiem rzeczowo w sprawie okazał się Wojewoda, którego rolą stało się rozpoznanie sprawy wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego przy uwzględnieniu przepisów unijnych oraz oceny uprawnień skarżącej do tego rodzaju świadczenia w państwie członkowskim Unii. Odnosząc się do zarzutów skargi zasadniczo kwestionujących ustalenia Wojewody wyjaśnić należy, że przyjęta przez ustawodawcę procedura postępowania w takich przypadkach nie przyznaje organowi I instancji, jak i Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu uprawnień do weryfikowania twierdzeń Wojewody co do ustalenia przezeń swojej właściwości rzeczowej do rozpoznania sprawy. Organy nie miały zatem podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie stwierdzenia przez Wojewodę, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, o których mowa w art. 16 ust. 4 ustawy. Sąd zwraca uwagę, że czynność prawna wojewody stwierdzająca, czy w określonej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie podlega kontroli instancyjnej. Nie ma ona formy decyzji administracyjnej lub innego aktu, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. oraz p.p.s.a. To sam wojewoda ustala czy w przypadku danej sprawy zastosowanie mają przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Kontrola tego uznania może nastąpić dopiero na etapie kontroli wydanej przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania świadczenia na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy. Potwierdzenie takiej oceny odnaleźć można również w komentarzu do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Blicharz Jolanta (red.), Glumińska-Pawlic Jadwiga (red.), Zacharko Lidia (red.), Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, wyd. II. Opublikowano: LEX/el. 2019), gdzie autorzy wskazują, że ustawodawca przypisał wojewodzie funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej (art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zastosowanie art. 16 ust. 6 ustawy jest konsekwencją ustaleń wojewody o zastosowaniu w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Co istotne, podjęcie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 6 ustawy, ma umożliwić podjęcie decyzji przez organ właściwy, tj. przez wojewodę. Podleganie ustawodawstwu innego państwa należy rozumieć w taki sposób, że wojewoda w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności. W szczególności zaś powinien wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 118/21, publ. CBOSA). Podkreślić jeszcze raz należy, że uchylenie dotychczasowej decyzji o przyznaniu skarżącej świadczenia wychowawczego na syna skutkować będzie ponownym rozpoznaniem jej wniosku o to świadczenie, z tym że organem, który oceni zasadność tego wniosku będzie Wojewoda, a nie organ, który wydał poprzednią, pozytywną dla skarżącej decyzję. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 6, art. 7 i 11 k.p.a. polegających na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które określają zakres i przedmiot postępowania. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.