II FSK 958/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jerzy Rypina (sprawozdawca), Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia WSA del. Sławomir Presnarowicz, Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Gd 886/06 w sprawie ze skargi R. D. i P. D. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia 28 sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadne zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia 28 czerwca 2006 r. w przedmiocie uznania za bezskuteczne zarzutów stawianych przez R. i P. D. w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. W ocenie Sądu, wydanie postanowienia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego jako wierzyciela, w sytuacji gdy jest on jednocześnie organem egzekucyjnym, stanowi naruszenie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst. jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), który stanowi, iż zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1–7, 9 i 10 tej ustawy, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 pkt 8 tej ustawy, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1–5 tej ustawy, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Wykładnia tego przepisu, która doprowadziła organ do sytuacji, w której Naczelnik Urzędu Skarbowego wystawił tytuł wykonawczy i wszczął na jego podstawie postępowanie egzekucyjne, po czym zwrócił się do samego siebie o stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, jest całkowicie nieracjonalna. Sąd podkreślił, że obowiązująca w postępowaniu egzekucyjnym zasada działania wnikliwie i szybko, przy zastosowaniu najprostszych środków do jej załatwienia (art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst. jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a., w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), przy uwzględnieniu postulatu racjonalnego ustawodawcy, musi prowadzić do wniosku o niedopuszczalności wydawania przez ten sam organ odrębnych postanowień w zakresie zgłoszonych zarzutów w trybie art. 34 § 1 i 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zgodnie z tym drugim przepisem organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego). Zdaniem Sądu trudno uznać za celowe zwracanie się organu egzekucyjnego do samego siebie o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów, skoro ich rozpoznanie i wydanie w tym przedmiocie postanowienia należy do kompetencji organu egzekucyjnego będącego wierzycielem. Dyrektor Izby Skarbowej w skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 34 § 1 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie, że w przypadku tożsamości organu egzekucyjnego i wierzyciela, wierzyciel nie wydaje postanowienia zawierającego jego stanowisko w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a w szczególności art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieprawidłowe ustalenie i niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, niewzięcie pod uwagę przez WSA wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego, w celu ustalenia, czy zostało naruszone prawo materialne. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku, względnie uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej z treści art. 34 § 1 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż w każdym przypadku wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wierzyciel wydaje postanowienie w tym zakresie, zawierające stanowisko w sprawie zgłoszonego zarzutu bądź stwierdzające jego niedopuszczalność. Tym samym naruszeniem przepisów prawa byłoby zastosowanie uproszczonego i skróconego trybu postępowania na podstawie art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bez obowiązku wydania przez wierzyciela (odpowiednio naczelnika urzędu skarbowego) postanowienia, w sytuacji gdy organ ten jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Twierdzi, iż niezasadnym jest dokonanie wykładni celowościowej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku z uwagi na wyraźne wskazanie w art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organu właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zgodnie z obecnie obowiązującą regulacją art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem właściwym do rozpatrzenia wszystkich zarzutów (zgłoszonych w rozumieniu art. 33 pkt 1–10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) jest organ egzekucyjny, przy czym wypowiedź wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1–5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Przyjęcie stanowiska, iż zbędne jest stanowisko wierzyciela w sytuacji, gdy występuje tożsamość wierzyciela i organu egzekucyjnego prowadzi do naruszenia zakazu wynikającego z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zdanie drugie) stanowiącego, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie tych okoliczności przez organ prowadzący egzekucję administracyjną zamieniłoby postępowanie egzekucyjne (co do zasady o charakterze wykonawczym) w kolejną fazę postępowania rozpoznawczego. Wychodząc z założenia, iż może wystąpić rezygnacja z obowiązku wydania przez wierzyciela postanowienia zawierającego stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów dochodzi się do wniosku, iż wówczas wystąpi brak możliwości zastosowania powołanego wyżej art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi podstawę do odstąpienia od merytorycznego rozpatrzenia zarzutów wierzyciela. Przepis ten nie odnosi się jednak do organu egzekucyjnego, co w konsekwencji prowadzić będzie do konieczności rozpatrzenia zgłoszonego zarzutu, mimo iż jest on lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia. Podniósł, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje pewne uproszczenia w sytuacji, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Zasadą określoną w art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest wszczęcie egzekucji administracyjnej na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Uproszczenie wprowadzone przez ustawodawcę polega na tym, że nie jest wymagany wniosek wierzyciela, gdy organ ten jest jednocześnie organem egzekucyjnym – powyższe wynika wprost z treści art. 26 § 4 powołanej wyżej ustawy. Jeżeli zatem w analogiczny sposób nie uregulowano uproszczenia postępowania w zakresie zgłoszonych zarzutów w sytuacji, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, oznacza to, że regulacja zawarta w art. 34 § 1 i art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma zastosowanie we wszystkich przypadkach zgłoszenia zarzutów organowi egzekucyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Rozpoznając przedstawioną w skardze kasacyjnej kwestię, która sprowadza się w zasadzie do rozstrzygnięcia o prawidłowości wykładni art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wskazać należy, że została ona ostatecznie rozwiązana uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. I FPS 4/06. Powyższa uchwała, stosownie do art. 269 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma ogólną moc wiążącą i skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości zajęte w uchwale stanowisko, zgodnie z którym wykładnia gramatyczna art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że "zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1–7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów (...)" prowadziłoby do wniosku, że w sytuacji, gdy wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot, organ egzekucyjny przed rozpatrzeniem zarzutów musiałby uzyskać stanowisko wierzyciela – a więc uzyskać stanowisko samego siebie w zakresie zgłoszonych zarzutów. Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być często mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy rezultatów. Dlatego też musi być ona uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych wykładni. Jeśli zatem rezultaty wykładni gramatycznej prowadzą do nielogicznych wniosków należy sięgnąć do wykładni systemowej i celowościowej. Nie budzi wątpliwości założenie, że celem omawianej regulacji prawnej jest poddanie kontroli instancyjnej oraz, na dalszym etapie, kontroli sądowoadministracyjnej, stanowiska wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym, skoro organ egzekucyjny związany jest takim stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa jest w przepisie art. 33 pkt 1–5 tej ustawy oraz umożliwienie zobowiązanemu podjęcia polemiki z takim stanowiskiem wierzyciela. Założyć także należy, że celem wprowadzenia, znowelizowanym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 125, poz. 1368), przepisem art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tego dodatkowego etapu w postępowaniu egzekucyjnym, tj. uzyskiwania stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie do organu odwoławczego, a na postanowienie organu odwoławczego, skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie było przedłużanie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy zarzuty zobowiązanego mogą zostać rozpoznane od razu przez organ egzekucyjny w postanowieniu w sprawie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, na które przysługują mu takie same środki zaskarżenia, jak na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że to stanowisko nie jest odosobnione. Analogiczny pogląd wyraził Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt SA/Łd 146/05 oraz R. Hauser i Z. Leoński w Komentarzu do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Wydawnictwo C.H. Beck 2003, s. 105). Podobne stanowisko wyrażono w opracowaniu Administracyjne postępowanie egzekucyjne, T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, gdzie stwierdzono, że: "... W przypadku, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem to faza postępowania badania dopuszczalności egzekucji w ogóle nie występuje. Organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem już na etapie sporządzania tytułu wykonawczego powinien ocenić, czy egzekucja jest dopuszczalna. W razie stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji organ ten po prostu nie przystępuje do sporządzenia tytułu wykonawczego" (Wydawnictwo TNOiK 2002, s. 102). Z kolei w Postępowaniu egzekucyjnym w administracji – komentarz, T. Jędrzejewski, P. Rączka stwierdzili, że "... Przepis art. 34 § 1 nie będzie miał zastosowania w przypadku, gdy organ egzekucyjny i wierzyciel to ten sam podmiot" (Wydawnictwo Info Trade, Gdańsk 2000, s. 103). W konsekwencji stwierdzić trzeba, że wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), w przypadku gdy wierzycielem jest Skarb Państwa reprezentowany przez kierownika statio fisci – naczelnika urzędu skarbowego, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.