II SA/Lu 562/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 czerwca 2022 r. nr SKO.41/2553/OS/2022 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 29 czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Szastarka z 12 maja 2022 r., orzekającą w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup opału. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: We wniosku z 7 lutego 2022 r. S. K. (dalej też jako skarżąca lub strona) wniosła o przyznanie jej "pomocy finansowej na zakup opału w lutym i marcu 2022 roku". Po rozpoznaniu tego wniosku Wójt Gminy Szastarka decyzją z 21 lutego 2021 r. odmówił przyznania w/w pomocy w formie zasiłku celowego na zakup opału, wskazując, że powodem rozstrzygnięcia jest brak środków. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony Kolegium decyzją z 12 kwietnia 2022 r. uchyliło wskazaną decyzje organu pierwszej instancji i przekazała mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium twierdzenia organu pierwszej instancji o braku środków na wypłatę świadczeń o charakterze fakultatywnym jest ogólnikowe, nie znajdujące poparcia w zebranym materiale dowodowym. Decyzją z 12 maja 2022 r. Wójt Gminy Szastarka ponownie odmówił stronie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup ogrzewania, w tym opału. Jako podstawę tej decyzji Wójt wskazał rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej z dnia 14 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1296) oraz przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., zwanej dalej u.p.s.). W uzasadnieniu wskazał natomiast, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą. Uzyskuje dochód w wysokości 719,00 zł z tytułu zasiłku stałego, który nie przekracza kwoty kryterium dochodowego 776 zł. Następnie organ przedstawił zakres udzielanego stronie wsparcia finansowego, które w 2022 r. do 12 maja 2022 r. wyniosło 3.916,00 zł, a w dniu 5 czerwca 2022 r. został wypłacony zasiłek celowy w kwocie 150,00 zł. Organ zaznaczył, że nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich zgłaszanych potrzeb z uwagi na ograniczone środki finansowe. Zaznaczył, że w miesiącu marcu 2022 r. sprowadził żywność z Polskiego Czerwonego Krzyża w Lublinie, by wesprzeć podopiecznych w formie produktów żywnościowych. Pomimo dwukrotnego informowania o możliwości skorzystania z tej formy pomocy w okresie przed Świętami Wielkanocnymi strona nie zgłosiła się po pomoc. Dodatkowo zauważył, że strona uzyskała wsparcie w formie zasiłku celowego na zakup opału we wcześniejszych miesiącach 2022 r. Zdaniem organu w świetle stanu faktycznego sprawy brak jest też podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku na podstawie art. 39 u.p.s. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, podnosząc, że nie mogła zgłosić się po oferowaną żywność gdyż w tym czasie była chora. Przyznawane natomiast zasiłki przeznacza na żywność, leki oraz dojazd do lekarzy. Jednocześnie dodała, że oprócz alimentów na dzieci musi zapłacić za wykonany remont pokoju w którym mieszka, który nie miał drzwi, okna, podłogi, prądu i gazu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z 29 czerwca 2022 r. decyzję Wójta Gminy Szastarka utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium, po przytoczeniu treści mających zastosowanie w sprawie przepisów u.p.s. podniosło, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że strona spełnia wymagane ustawowo kryterium dochodowe i to uprawnia ją do ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego. Jednakże w świetle regulacji wynikających z art. 39 u.p.s. zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych, właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać, nawet w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie zobowiązuje organu do ponoszenia w całości wszelkich kosztów utrzymania strony wnioskującej o jej przyznanie, a przedmiotowe świadczenia nie mogą stanowić podstawowego źródła utrzymania służącego do zaspokojenia choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń należnych w ramach pomocy społecznej. Dodatkowo podniosło, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy te są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Ponadto Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie pozostaje bierny wobec problemów strony, udzielając jej regularnego wsparcia. W okresie od 1 stycznia 2022 r. do 12 maja 2022 r. łącznie uzyskała ona wsparcie finansowe w wysokości 3.916,00 zł. Ponadto w związku z tym, że w ramach współpracy z Polskim Czerwonym Krzyżem w Lublinie prowadzona była dystrybucja żywności dla mieszkańców Gminy była informowana o możliwości skorzystania z tej formy pomocy, pozwalającej na zabezpieczenie potrzeb żywnościowych, jednak z przedstawionej propozycji nie skorzystała. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję strona podniosła, że jest ona krzywdząca, niesprawiedliwa i narusza prawo do otrzymania pomocy na opał oraz prawo do egzystencji zawarte w Konstytucji RP. Powtórzyła, że z pomocy żywnościowej PCK nie skorzystała bo była przeziębiona i bała się zarazić wirusem COVID-19. Jednocześnie dodała, że niezrozumiała jest dla niej wyliczona przez organy kwota 3.916 zł przyznanej pomocy, która to pomoc wynosi miesięcznie 780 zł, co stanowi ˝ emerytury matczynej. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie wydanych decyzji i umożliwienie jej otrzymania należnej pomocy na zakup opału. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny stosownie do swojej kognicji kontroluje między innymi decyzje administracyjne pod względem ich zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Dokonana przez Sąd zgodnie z powyższymi zasadami kontrola legalności zaskarżonej decyzji, prowadzi do konstatacji że jest ona zgodna z przepisami prawa, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, którą organ utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Szastarka, odmawiającą skarżącej przyznania zasiłku celowego na zakup opału. Materialnoprawną podstawę orzeczenia stanowił art. 39 u.p.s., który mówi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Lektura przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że decyzja w przedmiocie przyznania tej formy pomocy ma charakter uznaniowy. Organ pomocy społecznej może zatem przyznać zasiłek celowy, lecz nie jest do tego zobligowany. Oznacza to, że kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego, a jedynie sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach k.p.a., czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Uznanie oznacza bowiem przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc czy wydana zostanie decyzja pozytywna dla strony. Innymi słowy, sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia zgodnie z jej oczekiwaniami. Stanowisko to szeroko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Oznacza to, że rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ powinien kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak trafnie wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Podobne stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 884/07; z 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 94/06; z 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05). W rozpoznawanej sprawie analiza zaskarżonej decyzji w zestawieniu z treścią zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów, przy uwzględnieniu przywołanych uwag prowadzi do wniosku, że organy administracji przy wydaniu decyzji nie naruszyły wskazanych wyżej reguł postępowania i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Mianowicie, organy poczyniły niezbędne ustalenia co do sytuacji życiowej skarżącej, w świetle których prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w domu należącym do jej męża, zajmując jeden pokój z dostępem do łazienki. Jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ustalonym orzeczeniem wydanym do 31 grudnia 2024 r. Z orzeczenia wynika, że może podejmować zatrudnienie w warunkach pracy chronionej. Utrzymuje się ze świadczeń pomoc społecznej, tj. zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych. W miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku uzyskała dochód z tytułu zasiłków w wysokości 949 zł (zasiłek stały - 719 zł + zasiłek celowy na zakup opału – 150 zł + świadczenia na zakup żywności - 80 zł). Do stałych wydatków strony należą natomiast: opłata za energię elektryczną – ok. 36 zł, gaz - 80 zł, woda - 10 zł. Nie bez znaczenia jest, że otrzymana w miesiącu styczniu 2022 r. pomoc nie była jednorazowa. Jak wynika z akt sprawy skarżąca objęta jest stałą opieką organu pierwszej instancji. Mianowicie decyzją z 5 stycznia 2022 r. przyznane zostało stronie świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i domu" w kwocie 80,00 zł miesięcznie od 1 stycznia 2022 r. do 31 marca 2022 r., decyzją z 5 stycznia 2022 r. został przyznany zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup ogrzewania w miesiącu styczniu 2022 r. w kwocie 150,00 zł, decyzją z 20 stycznia 2022 r. przyznany został zasiłek stały od dnia 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2024 r. w kwocie 719,00 zł miesięcznie, decyzją z 28 marca 2022 r. przyznano świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i domu" w kwocie 100,00 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2022 r. do 31 czerwca 2022 r., dodatek osłonowy w kwocie po 200,00 zł w miesiącu marcu i kwietniu 2022r. Ponadto decyzją nr OPS/145/04/22/210000 zostało przyznane jej świadczenie pieniężne na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia w miesiącu marcu 2022 r. w kwocie 150,00 zł. Podsumowując, w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 12 maja 2022 r. (dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji) skarżąca uzyskała wsparcie finansowe organu pomocy społecznej w łącznej kwocie 3.916,00 zł. Co więcej, w związku z tym, że w ramach współpracy z Polskim Czerwonym Krzyżem w Lublinie prowadzona była dystrybucja żywności dla mieszkańców Gminy Szastarka S. K. była informowana przez pracownika socjalnego o możliwości skorzystania z tej formy pomocy, pozwalającej na zabezpieczenie potrzeb żywnościowych, jednak z przedstawionej propozycji nie skorzystała. Nie może zatem budzić wątpliwości, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przy rozważeniu z jednej strony przedstawionych przez stronę potrzeb i jej sytuacji życiowej, z drugiej zaś ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji organów pomocowych. Bezspornym przy tym jest, że skarżąca otrzymuje stałą pomoc przeznaczoną na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych, poprzez przyznawanie różnego rodzaju świadczeń. Jej trudna sytuacja materialna – czego nikt nie kwestionuje - nie musiała jednak skutkować obowiązkiem przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Organy pomocowe działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele pomocy społecznej. Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej, a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania – w granicach obowiązującego prawa – rozmiaru przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 roku, sygn. I OSK 1464/06; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 roku, sygn. I OSK 624/07; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 roku, sygn. I OSK 698/16). W konsekwencji stwierdzić należy, że działanie organów pomocy społecznej mieściło się w granicach uznania administracyjnego i zostało należycie umotywowane, a zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), oddalił skargę jako niezasadną. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, a to z uwagi na wniosek organu o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i brak sprzeciwu skarżącej.