II SAB/Ol 59/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1/ umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2/ stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ wymierza organowi grzywnę w kwocie 200 zł (dwieście złotych); 4/ nie przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 5/ zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego M. R. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych). WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) UZASADNIENIE Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem datowanym na 30 września 2016 r. M. R. (dalej jako: "skarżący") złożył do Wójta A (dalej jako: "organ", "Wójt ") , na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej A, o mocy nominalnej do 2,5 MW na działce nr "[...]", obręb geodezyjny A, gm. A. W dniu 12 października 2016 r. Wójt wznowił na wniosek skarżącego przedmiotowe postępowanie. Następnie postanowieniem z "[...]" organ zawiesił z urzędu postępowanie wznowieniowe z uwagi na konieczność wcześniejszego prawomocnego zakończenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotyczące stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Postanowieniem z "[...]" Wójt Gminy podjął zawieszone postępowanie wznowieniowe, wskazując że postanowienie Kolegium odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji jest ostateczne. W dniu 6 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego skierował do SKO zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie Pismem z 27 lipca 2020 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Jeszcze przed powyższą czynnością, bo w dniu 13 lipca 2020 r. skarżący wywiódł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Wójta, wnosząc o: - stwierdzenie bezczynności organu po wydaniu postanowienia z "[...]" o podjęciu zawieszonego postępowania, - zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego 2.000 zł tytułem sumy pieniężnej wskazanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ pozostaje w bezczynności mimo upływu ponad roku od wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Podniósł, że bezczynność w postępowaniu powoduje, że jego prawa, w szczególności prawo własności oraz prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, pozostają zagrożone przez możliwość zrealizowania decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie, przed datą rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu wznowieniowym. Ponadto, bezczynność spowodowała przedłużenie stanu niepewności wobec braku rozstrzygnięcia w terminie, a bezprawna bezczynność narusza jego prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji wzbudziło szerokie zainteresowanie lokalnej społeczności, w tym strony skarżącej i innych osób po wejściu w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która wprowadziła regulację przepisów dotyczących minimalnych odległości. W związku z dużą liczbą prowadzonych postępowań, m. in. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pracownik Urzędu Gminy prowadzący ww. postępowanie omyłkowo nie podjął czynności - prowadzących do formalnego zakończenia postępowania. Jeszcze przed rozpoznaniem sprawy organ przesłał do Sądu decyzję z "[...]", z mocy której odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Stanowi o tym art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W niniejszej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność w postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: "k.p.a.") wynika, że bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami art. 35 lub art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania jak np. wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, czy wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie, a więc bezczynność. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Także użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje, że stany te mogą występować łącznie. Wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. kontrola Sądu zmierza jedynie do sprawdzenia, czy istotnie, mimo wszczęcia postępowania w sprawie, organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W niniejszej sprawie organ wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, a po kilkunastu dniach od zawiadomienia o tym strony, postępowanie zawiesił. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów określonych dla załatwienia sprawy. Także art. 103 k.p.a. stanowi, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zatem w czasie zawieszenia postępowania formalnie organ nie jest bezczynny w wydaniu decyzji. W czasie trwania zawieszenia postępowania nie można zobowiązać organu do wydania decyzji. Kwestia zasadności zawieszenia postępowania i trwania takiego stanu winna być zwalczana przez wnioskodawcę stosownymi środkami prawnymi. Dlatego rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie bada czy zawieszenie postępowania było racjonalne. Organ podjął postępowanie z urzędu 4 czerwca 2019 r., o czym zawiadomiono strony postępowania. Nie budzi więc wątpliwości, że od momentu podjęcia zawieszonego postępowania przez ponad rok organ nie podejmował żadnych działań w sprawie, nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego i nie zawiadomił wnioskodawcy o stanie sprawy i przyczynie zwłoki, naruszając przez to w sposób oczywisty art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Przepisy te nakazują organom administracji publicznej załatwiać sprawy niezwłocznie. Tylko w przypadku konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego możliwe jest przedłużanie wydania decyzji do miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych do dwóch miesięcy. W niniejszej sprawie istotnym jest przy tym, że po wniesieniu skargi, a przed jej rozpatrzeniem, bezczynność ustała, gdyż organ "[...]" wydał decyzję kończącą postępowanie wznowieniowe wszczęte na wniosek skarżącego. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy z dnia orzekania. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). Dlatego też zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd orzekł w pkt. 1 wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie bezczynności organu. Podjęcie przez organ stosownego działania po wniesieniu skargi na bezczynność jest równoznaczne z jej uwzględnieniem, nie zwalania to jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd stwierdza, że omówiona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 wyroku. Oczywistym jest bowiem, że po podjęciu zawieszonego postępowania organ nie zastosował się w ogóle do art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. i pozostawał bezczynny przez ponad rok. Nie zasługują w tym przypadku na uwzględnienie argumenty organu, że pracownik omyłkowo nie podjął czynności prowadzących do formalnego zakończenia postępowania. Niezrozumiałym jest na czym miałaby polegać rzekoma omyłka. Na organie, a tym samym jego pracownikach, ciąży bezwzględny obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), w tym przestrzegania terminów załatwiania spraw. Wszelkie zaniedbania w tym względzie obciążają organ, chyba, że ten wykaże, że zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.), czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W niniejszej sprawie okres bezczynności trwał ponad rok, konsekwencją tego było wymierzenie organowi w pkt 3 wyroku grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Grzywna w wysokości 200 zł nie jest wysoka, jednak z pewnością adekwatna do stwierdzonego naruszenia. Pomimo znacznego czasu trwania w bezczynności postępowanie organu nie miało charakteru umyślnego, a podnoszonemu w odpowiedzi na skargę nawałowi pracy towarzyszyło zapewne przeoczenie i zapomnienie o tym, że sprawa dotycząca wznowienia postępowania nie została zakończona. Podniesione wyżej okoliczności z pewnością nie usprawiedliwiają organu, ale musiały wpłynąć na wysokość wymierzonej grzywny, zwłaszcza że niniejsza sprawa jest jedną z pięciu, w których skarżący wnioski o wymierzenie grzywny złożył. Sąd nie przyznał natomiast od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej. Art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawia tę kwestię uznaniu Sądu, a środki te mają pełnić funkcję represyjną, prewencyjną, a także kompensacyjną. W wyroku z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 1159/19 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco i wzmocnić gwarancję terminowego załatwiania spraw. Suma pieniężna, o której mowa w tym przepisie, stanowi szczególną formę zadośćuczynienia dla strony postępowania, która wywołuje jednocześnie uboczny skutek w postaci represji finansowej. Wydając powyższe rozstrzygnięcie w pkt. 4 wyroku Sąd uwzględnił, że stwierdzona bezczynność ustała po wniesieniu skargi. Organowi wymierzono grzywnę, która z pewnością wpłynie na niego mobilizująco. Nadto skarżący przez bardzo długi czas nie dopominał się rozstrzygnięcia sprawy na skutek złożonego wniosku, do czego miał pełne prawo, postępowanie takie wskazuje jednak na to, że stan ten nie był dla niego szczególnie dokuczliwy. Innymi słowy skoro sam skarżący przez rok od podjęcia zawieszonego postępowania nie zainteresował się w ogóle niniejszą sprawą, to takie postępowanie uzasadnia przyjęcie, że domaganie się przyznania od organu sumy pieniężnej jest niezasadne. Niewiadomą pozostaje również to w jaki sposób zwłoka w wydaniu decyzji miałaby zagrażać uprawnieniom skarżącego i powodować stan niepewności, co podniesiono w uzasadnieniu skargi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz należne pełnomocnikowi wynagrodzenie, rozstrzygnięto na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) w pkt. 5 wyroku Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.