II SAB/Go 171/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi B.S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego przewodów kominowych I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...]r., II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B.S. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B.S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 9 lipca 2020 r., B.S. (dalej: skarżąca) skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA) skargę na bezczynność postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego (dalej: PINB) w przedmiocie załatwienia sprawy z wniosku z [...] marca 2019 r. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 21 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie - na podstawie art 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) - od organu sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł; 5) zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że 5 marca 2019 r. złożyła do PINB wniosek o wydanie zgodnie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: Pr. bud.), decyzji nakazującej właścicielowi sąsiedniego lokalu w budynku wielorodzinnym w miejscowości [...] (usytuowanym na terenie działki nr [...]) rozbiórkę przewodów kominowych samowolnie zamontowanych na ścianie lokalu skarżącej i w efekcie powodujących utrudnienia w korzystaniu z tego lokalu. Skarżąca wskazała, że do wniosku dołączyła również wydaną przez Starostę decyzję z [...] grudnia 2018r. znak: [...] o umorzeniu postępowania wskutek naruszenia przez inwestora art. 28 ust. 1 Pr. bud. Inwestycja ta została też wykonana bez zgody współwłaścicielki nieruchomości. W konsekwencji inwestor nie uzyskał pozwolenia na rozbudowę, lecz mimo tego wykonał ją samowolnie. Jak wskazała skarżąca PINB pismem z [...] kwietnia 2019 r. adresowanym do Starostwa Powiatowego zwrócił się z prośbą o przekazanie dokumentacji dotyczącej postępowania w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbudowę instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku znajdującym się w miejscowości [...], które zakończyło się decyzją umarzającą z [...] grudnia 2018 r. Dokumentację otrzymał 18 kwietnia 2019 r. Następnie PINB [...] maja 2019 r. (po dwóch miesiącach od otrzymania pisma) przeprowadził bez udziału skarżącej oględziny i jednostronnie wysłuchał inwestora. O podjętych działaniach poinformował skarżącą dopiero 26 czerwca 2019 r. (tj. po ponad miesiącu od przeprowadzenia oględzin), błędnie kwalifikując jasno sprecyzowany wniosek jako skargę powszechną w rozumieniu art. 227 K.p.a. W reakcji na otrzymane pismo, jak wskazała skarżąca, pismem z [...] lipca 2019 r. ponowiła swój wniosek z [...] marca 2019 r. Dołączyła do niego również 5 załączników, które zostały zgromadzone w trakcie postępowania [...] prowadzonego przez Starostę, i które przeczyły zajętemu przez PINB stanowisku. Na skutek braku podjęcia jakichkolwiek kroków oraz dalszego uchylania się PINB od przeprowadzenia stosownego postępowania i uwzględnienia istniejących dowodów, 31 lipca 2019 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) wraz z wyjaśnieniami ponaglenie na przewlekłość i bezczynność PINB w załatwieniu wniosku. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. znak [...], WINB stwierdził przewlekłość i bezczynność PINB oraz na podstawie art. 37 § 6 pkt 2a K.p.a. zobowiązał ten organ do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od otrzymania przez organ postanowienia. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca podała, że w reakcji na to postanowienie, PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Wobec tego, oraz z uwagi na fakt, że PINB w uzasadnieniu tego postanowienia błędnie podjął się merytorycznej oceny sprawy, 2 września 2019 r. skarżąca złożyła do WINB na to postanowienie zażalenie. Organ wojewódzki, wskazując wiele nieprawidłowości w działaniu i stosowaniu obowiązującego prawa przez PINB, postanowieniem z [...] września 2019 r., znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na ww. postanowienie, PINB w przedmiotowej sprawie wszczął postępowanie administracyjne dopiero [...] października 2019 r., a termin oględzin ustalono aż na [...] listopada 2019r. W opinii skarżącej było to działanie, mające nadal na celu przedłużanie terminu załatwienia wniosku. Skarżąca wskazała, że zgodnie z zawiadomieniem z [...] października 2019 r., znak: [...] na wizję inwestor został zobowiązany przygotować dokumenty budowy - pozwolenie lub zgłoszenia na budowę, dokumentacje budowlane obiektu, dziennik budowy, potwierdzenia własności, itp. Podczas oględzin przeprowadzonych [...] listopada 2019 r. PINB nie zażądał jednak od inwestora tej dokumentacji, a jego działania ograniczyły się jedynie do zebrania oświadczeń od obu stron. Skarżąca - jak wyjaśniła - oświadczyła wówczas, że w całości podtrzymuję stanowisko przedstawione we wcześniejszej korespondencji z PINB, w szczególności wskazując na materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania toczącego się przed Starostwem w celu wydania pozwolenia na rozbudowę znak: [...] (zakończonego decyzją umarzającą z [...] grudnia 2018 r.) oraz na 5 załączników dołączonych do ponowionego 1 lipca 2019 r. wniosku. PINB poinformował również inwestora, że na taką inwestycję w przypadku współwłasności wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Następnie, w okresie [...] listopada 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. PINB nie podjął żadnych czynności w sprawie. Wbrew art. 36 § 1 Kpa nie powiadomił również o przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Działając w tej sprawie celowo na zwłokę, [...] grudnia 2019 r. (tj. po ponad 2 miesiącach od wszczęcia postępowania i po prawie 10 miesiącach od złożenia wniosku) wydał decyzję o umorzeniu postępowania znak: [...]. Tym samym postąpił wówczas wbrew zaleceniom i wskazówkom zawartym w postanowieniu z [...] września 2019 r., znak [...], a uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, powołał się na stale powielane wyjaśnienia, które są sprzeczne z wszystkimi istniejącymi dowodami w sprawie. Skarżąca wskazała, że złożyła od tej decyzji odwołanie a WINB dokonując wnikliwej analizy materiału dowodowego, stwierdził, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem stanowiącego jej podstawę prawną przepisu art. 105 § 1 K.p.a. oraz bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności (co z kolei stanowiło o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 § 1 Kpa). Wobec powyższego, sygnalizując jeszcze liczne uchybienia i nieprawidłowości w działaniu PINB, decyzją z [...] lutego 2020 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W reakcji na ww. decyzję, PINB pismem z [...].03.2020r. znak: [...] (tj. po upływie ponad miesiąca od decyzji organu wojewódzkiego), jak wskazała skarżąca, zrzucił na nią swój wyłączny obowiązek prawidłowego ustalenia stron postępowania. Uzależnił od tego ponowne rozpatrzenie sprawy i następnie pismem z dn. [...].05.2020r. znak: [...], bezprawnie i bezpodstawnie poinformował skarżącą o wyeliminowaniu jako strony toczącego się postępowania. W związku z powyższym skarżąca złożyła do WINB wraz z wyjaśnieniami ponaglenie z [...] czerwca 2020 r. na przewlekłość i bezczynność PINB w załatwieniu wniosku. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r., znak [...], WINB stwierdził bezczynność i przewlekłość postępowania PINB oraz wyznaczył dodatkowy 30-dniowy termin do załatwienia niniejszej sprawy. Podsumowując skarżąca wskazała, że PINB w swojej dotychczasowej "działalności" wielokrotnie naruszył prawo i pominął wiele procedur. W ocenie skarżącej nie chcąc nadal rzetelnie czegokolwiek ustalić, celowo i z naruszeniem poszczególnych przepisów obowiązującego prawa, wykonuje w dużych odstępach czasu czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny. Do chwili obecnej, tj. po upływie ponad 16 miesięcy od złożenia jasno sprecyzowanego wniosku, nie wydał również merytorycznej decyzji kończącej postępowanie na podstawie przepisów prawa materialnego i administracyjnego. Odpowiadając na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, wskazując że postanowieniem WINB z [...] lipca 2020 r. z datą wpływu do tutejszego PINB 06.07.2020 r. znak: [...] został wyznaczony 30- dniowy termin załatwienia sprawy. Do 5 sierpnia 2020 r., jak wskazał organ, zostanie wydana decyzja rozstrzygająca z zachowaniem terminu wyznaczonego przez WINB a jej kopia zostanie przesłana do WSA. Wyjaśniając swoje stanowisko PINB nadmienił, że sprawa nie jest jednoznaczna i oczywista z uwagi na składane sprzeczne zeznania przez obie strony konfliktu. Pani P. jako pełnomocnik Pani B.S,. oświadczyła, że sporne przewody kominowy i wentylacyjny są nowopowstałą inwestycją, a Pan R. stwierdził iż wymienił stare przewody na nowe i dostosował do obowiązujących przepisów. Ma to zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania i będzie poddawane analizie przez PINB. 14 września 2020 r. do WSA wpłynęła przesłana przez PINB decyzja tego organu z [...] września 2020 r., nr [...] orzekająca - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. - o braku konieczności nałożenia na Z.R. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym polegających na wykonaniu przewodów kominowego i wentylacyjnego oraz montażu nowego pieca kondensacyjnego, usytuowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...]. 17 września 2020 r. wpłynęło do WSA odwołanie skarżącej od ww. decyzji PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarżąca złożyła skargę na bezczynność PINB. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.) z bezczynnością mamy do czynienia wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność. W szczególności, nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też związana jest z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżącej wpłynął do PINB 5 marca 2019 r. We wniosku tym skarżąca wnosiła o zobowiązanie właściciela lokalu nr [...] do "demontażu samowolnie zamontowanych na ścianie lokalu nr [...] przewodów kominowych...". Skarżąca żądała zatem wszczęcia postępowania i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przewodów kominowych. Wobec powyższego - jak słusznie wskazał WINB w uzasadnieniu postanowienia z [...] lipca 2020 r., nr [...], stwierdzającego bezczynność i przewlekłość postępowania PINB i wyznaczającego dodatkowy termin do załatwienia sprawy - obowiązkiem PINB było załatwienie sprawy przez wydanie decyzji merytorycznej, pozytywnej lub negatywnej. WINB czterokrotnie, tj. w ww. postanowieniu, postanowieniu z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] (stwierdzającym bezczynność i przewlekłość PINB), postanowieniu z [...] września 2019 r., znak: [...] (uchylającym postanowienie PINB z [...] sierpnia 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania związanego z montażem przewodu kominowego), a także decyzji z [...] lutego 2020 r., znak: [...] (uchylającej decyzję PINB z [...] grudnia 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie), wskazywał, że sprawa powinna być rozpoznana merytorycznie, w oparciu o przepisy Pr. bud. Tymczasem PINB decyzję kończącą postępowanie (decyzję merytoryczną) wydał dopiero po upływie 16 miesięcy od złożenia wniosku przez skarżącą. Opisane wyżej zachowanie PINB narusza art. 35 § 3 K.p.a. Zauważyć też należy, że w niniejszej sprawie WINB postanowieniem z [...] lipca 2020 r., znak: [...], stwierdzając bezczynność i przewlekłość postępowania PINB, wyznaczył temu organowi 30-dniowy termin do załatwienia sprawy, licząc od dnia otrzymania postanowienia. Do PINB ww. postanowienie WINB wpłynęło 6 lipca 2020 r., a PINB decyzję kończącą postępowanie, tj. decyzję nr [...], wydał dopiero [...] września 2020 r. Powyższe dowodzi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała bezczynność organu, co stanowiło naruszenie art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, WSA stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. PINB prowadził bowiem postępowanie przez ponad półtora roku, nie stosując się przy tym do prawidłowych wytycznych organu II instancji. Uprawnienie WSA do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. W opisanym wyżej stanie faktycznym WSA zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Kwotę powyższą w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności WSA uznał za dostateczną jako środek dyscyplinujący organ, adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia stopnia bezczynności organu oraz doznanej krzywdy (pkt III wyroku). WSA nie zobowiązał organu w myśl art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do wydania aktu w określonym terminie albowiem na dzień wyrokowania decyzja kończąca postepowanie była już w obrocie prawnym - dlatego też w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. WSA postępowanie w tym zakresie umorzył (pkt I wyroku). Orzekając o kosztach postępowania sądowego, WSA uznając że poniesionym w sprawie kosztem niezbędnym w rozumieniu art. 200 P.p.s.a. jest kwota 100 zł obejmująca wpis od skargi, orzekł jak w punkcie IV wyroku.