II SA/Ol 629/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budynku gospodarczego oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z 11 lipca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 97 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), dalej: "k.p.a.", zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego o wymiarach 7,90 x 3,00 m, dobudowanego do budynku socjalnego w warunkach samowoli budowlanej, zlokalizowanego na działce [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji poddał, że postanowieniem z 10 marca 2022 r. wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych przy budowie ww. budynku i poinformował Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący") o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Następnie, postanowieniem z 22 kwietnia 2022 r. nakazał Stowarzyszeniu przedłożenie, w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów legalizacyjnych przedmiotowego budynku gospodarczego. Skarżący złożył 18 maja 2022 r. wniosek o zwieszenie postępowania w związku z wniesieniem 17 maja 2022 r. pozwu przeciwko Gminie [...] (dalej: "Gmina") do Sądu Okręgowego w Olsztynie o przeniesienie własności ww. działki. PINB zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu legalizacyjnym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdził, że w ramach ustaleń dotyczących dysponowania nieruchomością na cele budowlane mieści się zbadanie, czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego prawo takie będzie wynikało. W złożonym zażaleniu Gmina zarzuciła ww. postanowieniu naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że rozpatrzenie i wydanie decyzji w sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, w sytuacji gdy sprawa zawisła przed Sądem Okręgowym nie może być uznana za zagadnienie wstępne, gdyż jeżeli sprawca samowoli budowlanej, w oparciu o aktualny stan prawny, nie potrafi wykazać się prawem do zabudowy to, niezależnie od orzeczenia sądu, nie mógłby i tak w realiach niniejszej sprawy uzyskać pozwolenia na budowę, gdyż winien legitymować się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane już w momencie przystąpienia do realizacji inwestycji, co nie jest zależne od rozstrzygnięcia sądu; - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. przez zaniechanie rozważenia rzeczywistego związku zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy, w sytuacji gdy nawet wytoczenie powództwa nie powoduje braku możliwości wydania jakiejkolwiek decyzji, a jedynie może warunkować wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, co nie uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., zwłaszcza, że inwestor powinien legitymować się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane już w momencie przystąpienia do realizacji inwestycji; - art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.), dalej: "Pb", gdyż skarżący złożył wniosek o legalizację samowoli budowlanej po upływie ustawowego terminu, czego nie dostrzegł organ, a co winno skutkować wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki zgodnie z art. 49e pkt. 1 Pb, a nie prowadzeniem czy zawieszeniem przedmiotowego postępowania. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") postanowieniem z 25 lipca 2022 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, a zależność ta musi być bezpośrednia. WINB podkreślił, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Stwierdził, że wyrok sądu cywilnego tworzy nowy lub zmienia istniejący stan prawny, zatem nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Jeśli sprawca samowoli budowlanej nie potrafi wykazać się prawem do zabudowy nieruchomości, to nie mógłby uzyskać pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wykonał obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. WINB stwierdził, że PINB w treści sentencji postanowienia wskazał, iż zawiesza przedmiotowe postępowanie z urzędu, a nie na wniosek Stowarzyszenia, nadto nie podał okresu zawieszenia, który powinien być ujęty w sentencji zaskarżonego postanowienia. Zgodził się z Gminą, iż postępowanie sądowe prowadzone przez Sąd Okręgowy w sprawie dotyczącej przeniesienia własności ww. działki nie stanowi o istnieniu związku przyczynowego, warunkującego możliwość wydania decyzji w postępowaniu legalizacyjnym w trybie art. 48 i 49e Pb. Stwierdził, że PINB winien mieć na względzie treść art. 52 ust. 1 Pb. WINB stwierdził, że nawet jeśli Stowarzyszenie, jako inwestor przedmiotowego obiektu budowlanego bez tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest stroną postępowania, to mając na względzie okoliczność zakończenia robót budowlanych związanych z budową tego obiektu, jak i wyłącznym prawem własności działki, orzeczenia wydane w przedmiotowym postępowaniu winny być kierowane do wykonania do Gminy, zgodnie z art. 52 Pb. Odmienna wykładnia ww. przepisu dawałaby większą ochronę prawną sprawcy samowoli budowlanej niż właścicielowi działki, na której nielegalnie został wybudowany obiekt budowlany. Tym samym nie ma przeszkód prawnych warunkujących możliwość wydania przez PINB decyzji stosownie do art. 49e w zw. z art. 52 Pb, a tym samym nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W złożonej skardze Stowarzyszenie zarzuciło, że ww. postanowienie zostało wydanie z naruszeniem: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia zależy od rozpoznania przez Sąd Okręgowy sprawy przeniesienia na rzecz powoda własności działki; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania, tj. istnienie długotrwałego stosunku prawnego - umowy dzierżawy łączącego inwestora z Gminą oraz zainicjowanie przez skarżącego sprawy przed sądem cywilnym o przeniesienie własności nieruchomości; - art. 138 § 2 k.p.a. przez uznanie, że występują przesłanki do uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy WINB winien był utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie bądź uchylić je w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, po uprzednim zawieszeniu postępowania i jego podjęciu po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego zainicjowanego powództwem inwestora o przeniesienie własności nieruchomości; - art. 48 Pb przez przyjęcie, że nie został zachowany termin do złożenia wniosku o legalizację obiektu, w sytuacji gdy sprawa nie dotyczy legalizacji z art. 48 Pb a uproszczonej procedury legalizacyjnej z art. 49f, która nie wymaga złożenia wniosku. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania zażaleniowego oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Gmina, w piśmie procesowym z 26 września 2022 r., wniosła o oddalenie skargi i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem WINB zasadnie bowiem uchylił w całości postanowienie PINB z 11 lipca 2011 r., którym z urzędu zawieszono postępowanie w sprawie budynku gospodarczego dobudowanego do budynku socjalnego w warunkach samowoli budowlanej, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydając ww. postanowienie PINB powołał się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przyjmuje się powszechnie, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu ww. przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, lub z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej przez inny organ lub sąd. Wskazuje się też, że istotnym elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (zob. np. wyrok NSA z 5.04.2022 r., I OSK 1116/21; z 28.07.2021 r., II OSK 3082/18). Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, a ta zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 28.05.2008 r., II OSK 1698/07). Zasadnie WINB zaznaczył, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (zob. wyrok NSA z 26.08.2022 r., I OSK 1116/21). Z akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie wystąpiło do sądu powszechnego z powództwem o przeniesienie własności ww. działki na jego rzecz. Kluczową kwestią jest zatem, czy toczące się postępowania można uznać za "zagadnienia wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które powoduje konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji samowoli budowalnej. W ocenie Sądu zagadnienie ewentualnej zmiany w zakresie prawa własności nieruchomości nie może być uznane za zagadnienie wstępne w ww. przepisu, gdyż nie zachodzi w sprawie sytuacja, w której w dacie orzekania nie byłoby w ogóle możliwe wydanie decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, występująca w dacie orzekania, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Natomiast okoliczność, że fakty mające znaczenie prawotwórcze mogą ulec zmianie w przyszłości (na przykład na skutek orzeczenia sądu powszechnego czy innych ewentualnych zmian faktycznych i prawnych) nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Uzasadniając powyższe przywołać należy art. 52 Pb stanowiący, że adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 Pb, mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie będą adresatami jednej decyzji. Decyzje, o których mowa w art. 52 Pb, dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tejże samowoli. Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17 Pb) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18 Pb), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. W sytuacji gdy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej lub innych naruszeń przepisów prawa, o których mowa w art. 50 ust. 1, decyzje wydawane na podstawie tych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (wykonania czynności, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a lub art. 51 Pb) w stosunku do podmiotu, który nie posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, czyniłoby taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie, w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku (zob. np. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II OSK 158/07; z 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08; z 9.11.2010 r., II SA/Lu 448/10; z 15.05.2012 r., II OSK 338/11; z 30.05.2012 r., II OSK 431/11; 26.06.2012 r., II OSK 577/11, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie znany jest zarówno inwestor rozbudowy budynku, zlokalizowanego na przedmiotowej działce, jak i właściciel tej działki. Pomiędzy wskazanym przez Stowarzyszenie zagadnieniem prawnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie przeniesienia własności działki, na której w warunkach samowoli budowlanej wykonano roboty budowlane, nie zachodzi jakikolwiek związek przyczynowy (nie wspominając o jego bezpośrednim charakterze), mogący być zasadnie rozpatrywany w aspekcie zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 97 § 4 k.p.a., warunkującego zawierzenie postępowania. Powyższe wynika z faktu, że zapewniona jest wykonalność (egzekwowalność) ewentualnej decyzji co do istoty sprawy w przedmiocie samowoli wykonanych robót budowlanych na działce będącej przedmiotem wniosku do sądu o przeniesienie jej własności, jako że w akta sprawy identyfikują zarówno inwestora, jak i właściciela działki samowoli budowlanej. Ewentualna zmiana właściciela nieruchomości, na której samowolnie wykonano roboty budowlane, w aspekcie wykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., nie zmieniłaby niczego, skoro zmieniłby się ewentualnie adresat decyzji w rozumieniu art. 52 ust. 1 Pb, który aktualnie także jest znany. Z uwagi na powyższe, oceniając materiał dowodowy, PINB nie mógł zawiesić postępowania administracyjnego, gdyż pomiędzy postępowaniem dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych a postępowaniem o zobowiązanie Gminy do przeniesienia własności nieruchomości nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skarga i zarzuty w niej podniesione nie zasługują na uwzględnienie, a orzeczenie WINB w pełni odpowiada prawu, gdyż w sprawie nie było jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 97 § 4 k.p.a. Zaznaczyć należy, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 98 § 1 k.p.a., gdyż na mocy tego przepisu organ administracji publicznej może zawiesić tylko postępowanie, jeżeli zostało ono wszczęte na wniosek strony, z zastrzeżeniem zachowania pozostałych warunków wskazanych w tym przepisie. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca, gdyż PINB wszczął postępowanie z urzędu (zob. zawiadomienie z 2 marca 2022 r.). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.