I OSK 3111/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 254/19 w sprawie ze skargi A. S. i T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odsetek od odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r oddalił skargę A. S. i T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odsetek od odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 98, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, ust. 5, art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej zwana u.g.n.): 1) przyznał ustawowe odsetki za okres od dnia 10 lutego 2017 r. do 14 marca 2017 r. w wysokości 11.948,71 zł; 2) ustalił, że osobami uprawnionymi do otrzymania ww. kwoty są A. S. i T. S. w całości; 3) zobowiązał Skarb Państwa do wypłaty ww. kwoty; 4) wskazał, że wypłata odsetek nastąpi w terminie 30 dni od daty, w którym decyzja stanie się ostateczna; 5) odmówił ustalenia odsetek od dnia 4 października 2015 r. do 15 marca 2017 r. Odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w zakresie punktu 5, wnieśli A. S. i T. S.. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że kwestia istnienia po stronie Skarbu Państwa obowiązku wypłaty odszkodowania za przejęcie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości oraz uprawnienia skarżących do jego uzyskania była przedmiotem decyzji o ustaleniu odszkodowania wydanej przez Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wskazana decyzja uzyskała walor ostateczności w dniu 2 września 2015 r. Należne odszkodowanie miało zostać wypłacone w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna, a zatem do 3 października 2015 r. Postanowieniem z [...] września 2015 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 159 K.p.a., wstrzymał jednakże z urzędu wykonanie powołanej wyżej decyzji Prezydenta. Postanowienie Wojewody [...]nie zostało przez strony zaskarżone. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy wskazuje, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2017 r. została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawców 10 lutego 2017 r., a zatem z tym dniem weszła skutecznie do obrotu prawnego, nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, a należne stronom odszkodowanie w wysokości 1.947.000 zł wypłacone zostało przez organ pierwszej instancji 14 marca 2017 r. Powyższe oznacza, że decyzja odszkodowawcza od dnia jej wydania do dnia skutecznego wejścia do obrotu prawnego decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, tj. do 10 lutego 2017 r., nie wywierała żadnych skutków prawnych. W tym okresie nie może być więc mowy o opóźnieniu skutkującym roszczeniem o odsetki, bowiem roszczenie nie było wymagalne. Zatem ustalenie przez organ pierwszej instancji prawa do odsetek za opóźnienie w wypłacie należnego odszkodowania za okres od 10 lutego 2017 r. do 14 marca 2017 r. było prawidłowe, tak jak ustalenie, że brak było podstaw do przyznania odsetek zgodnie z żądaniem wnioskodawców za pełny okres od 4 października 2015 r. do 15 marca 2017 r. A. S. i T. S. zaskarżyli decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. - dalej P.p.s.a.). Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że wydanie w sprawie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie powoduje, iż decyzja odszkodowawcza nie wywiera żadnych skutków powodujących konieczność wypłaty odsetek. Wstrzymanie wykonania decyzji w takim przypadku oznacza zawieszenie jej skutku prawnego, tj. zawiesza wymagalność roszczenia. Ustawodawca przewidział bowiem możliwość wstrzymania wykonania decyzji, nie przewidział natomiast, że wstrzymanie to nie ma wpływu na naliczenie odsetek, jak np. w art. 239h ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 159 K.p.a., wstrzymał z urzędu wykonanie powołanej wyżej decyzji Prezydenta. Strona miała prawo złożyć zażalenie na to postanowienie, a jeśli tego nie uczyniła, nie może wywodzić korzystnych dla siebie skutków z własnych zaniedbań. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy wskazuje, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2017r. została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawców w dniu 10 lutego 2017 r., a zatem z tym dniem weszła skutecznie do obrotu prawnego, nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, a należne stronom odszkodowanie w wysokości 1.947.000 zł wypłacone zostało przez organ pierwszej instancji w dniu 14 marca 2017 r. Zatem, decyzja odszkodowawcza od dnia jej wydania do dnia skutecznego wejścia do obrotu prawnego decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, tj. do 10 lutego 2017 r., nie wywierała skutków prawnych. W tym okresie nie może być więc mowy o opóźnieniu skutkującym roszczeniem o odsetki. Roszczenie to nie było wtedy wymagalne. Stąd, ustalenia organu co do braku podstaw do przyznania odsetek zgodnie z żądaniem wnioskodawców za pełny okres od 4 października 2015 r. do 15 marca 2017 r., miały podstawę faktyczną i prawną, dlatego przyznano odsetki za okres krótszy, choć zawierający się w okresie z punktu 5 decyzji Prezydenta Miasta. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji w zakresie punktu 5 oraz o zobowiązanie przez Sąd Prezydenta Miasta S., wykonującego zdania z zakresu administracji rządowej, do wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wydanego przez Sad wyroku, decyzji: a. ustalającej prawo skarżących do otrzymania odsetek ustawowych i odsetek ustawowych za opóźnienie za okres od dnia 4 października 2015 r. do 9 lutego 2017 r., b. ustalającej prawo skarżących do otrzymania, na podstawie normy wynikającej z art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 482 § 1 Kodeksu cywilnego, odsetek ustawowych za opóźnienie od skapitalizowanej kwoty żądanych przez skarżących odsetek w kwocie 202.274,63 zł za okres od dnia doręczenia organowi I instancji wniosku z dnia 22 marca 2017 r. o wypłatę odsetek do dnia wypłaty należnych skarżącym odsetek od wypłaconego z opóźnieniem odszkodowania za nieruchomość. W oparciu o art. 193 w zw. z art. 153 P.p.s.a. skarżący wnieśli o wskazanie prawa materialnego właściwego do prawidłowego rozpoznania przez organ I Instancji sprawy żądania przez skarżących wypłaty na ich rzecz odsetek ustawowych i odsetek ustawowych za opóźnienie za okres od dnia 4 października 2015 r. do 9 lutego 2017 r., a także odsetek od tych odsetek, w szczególności wnieśli o: a. wskazanie na podstawie jakich przepisów należy ustalić datę początkową opóźnienia, które jest podstawą na naliczenia odsetek, b. jak należy interpretować skutki prawne wydania postanowienia o wstrzymaniu i jego usunięcia z obrotu prawnego w skutek umorzenie postępowania, w którym postanowienie to zostało wydane, c. wskazanie, czy skarżącym należą się odsetki za opóźnienie od żądanej przez nich skapitalizowanej sumy odsetek, a jeśli tak, to od jakiej daty należą się odsetki od odsetek. Skarżący wnieśli również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I i II Instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 w zw. z art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 481 § Kodeksu cywilnego, poprzez uznanie, iż wydanie w trybie art. 159 § 1 K.p.a. postanowienia z dnia [...] września 2015 r. o wstrzymaniu wykonalności decyzji przyznającej odszkodowanie, niweluje obowiązek wypłaty na rzecz skarżących odsetek ustawowych i odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie odszkodowania w okresie od 4 października 2015 r. do 10 lutego 2017 r., tj. w okresie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu, a zatem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [... grudnia 2018 r. w całości odpowiadają prawu. Skarżący kasacyjnie wskazali, że naruszenie wskazanej normy prawa materialnego polega na: 1. nieprawidłowej interpretacji wpływu postanowienia o wstrzymaniu na kwestię wymagalności odszkodowania, tj. uznania, iż wymagalność roszczenia nastąpiła po umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie, podczas gdy, w ocenie skarżących, termin wymagalności jednoznacznie wynika z decyzji przyznającej odszkodowanie, która stała się ostateczna przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonalności, 2. pominięciu skutków usunięcia postanowienia o wstrzymaniu z obrotu prawnego w skutek umorzenia całego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie, 3. bezpodstawnym przyjęciu, iż odsetki za okres wstrzymania wykonalności decyzji przyznającej odszkodowanie należałyby się wyłącznie w przypadku istnienia w u.g.n. przepisu analogicznego do zawartego w art. 239h Ordynacji podatkowej, podczas gdy u.g.n. zawiera odesłanie do regulacji samodzielnego reżimu prawnego Kodeksu cywilnego, w którym odsetki należą się za opóźnienie niezależnie od jego przyczyn, a za opóźnienie należy uznać każdą okoliczność spełnienia świadczenia po terminie, w tym także na skutek wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonalności, 4. dokonania interpretacji powołanych przepisów w sposób sprzeczny z art. 21 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W pierwszej kolejności odpowiedzieć należało na pytanie, czy wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej o przyznaniu odszkodowania skutkuje zawieszeniem wymagalności roszczenia, a w konsekwencji brakiem podstaw do naliczenia odsetek za opóźnienie w wypłacie tego odszkodowania za czas pozostawania w obrocie rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 159 § 1 K.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że warunkiem powstania prawa do odsetek jest zarówno istnienie długu głównego, jak i jego wymagalność. Regulują te kwestie przepisy kodeksu cywilnego w tym art. 481 § 1, mające odpowiednie zastosowanie w przypadku odszkodowań przyznawanych w drodze postępowania administracyjnego, jak stanowi art. 132 ust. 2 u.g.n. Przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. znajduje zastosowanie wyłącznie wtedy gdy mamy do czynienia ze zwłoką lub opóźnieniem w zapłacie ustalonego odszkodowania. Wyjaśnienia znaczenia tych pojęć poszukiwać należy w kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 359 §1 Kodeksu cywilnego, odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy wynika to z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Przepis art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że jeśli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Jak wynika z brzmienia tego przepisu dłużnik obowiązany jest do zapłaty odsetek bez względu na przyczyny uchybienia terminowi płatności sumy głównej. Sam fakt opóźnienia przesądza o tym, że wierzycielowi należą się odsetki. Dłużnik zobowiązany jest uiścić je choćby nie dopuścił się zwłoki w rozumieniu art. 476 kodeksu cywilnego i choćby wierzyciel nie doznał szkody. Odsetki za czas opóźnienia należą się poczynając od dnia wymagalności długu, tj. z chwilą nadejścia terminu do spełnienia świadczenia, który wyznacza końcowy moment do którego dłużnik nie popada w opóźnienie (v. uchwała SN z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. III CZP 42/04, Lex nr 141130; wyrok SA w Lublinie z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt III APa 12/12, Lex nr 1282872; wyrok NSA z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2378/00, Lex nr 81740; wyrok SN z dnia 5 kwietnia 1991 r., sygn. akt III CZP 21/91, Lex nr 3663; W. Popiołek [:] Kodeks cywilny. Tom I. Komentarz do art. 450-1088, pod red. K. Pietrzykowskiego, Warszawa 2009, str. 65-74). W sprawie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, rozstrzyganej w drodze administracyjnej w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami o wymagalności odszkodowania można mówić wówczas gdy w obrocie prawnym funkcjonuje wykonalna decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania i upłynął termin na dokonanie zapłaty tego odszkodowania. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji w trakcie postępowania nieważnościowego oznacza w istocie zawieszenie jej skutku prawnego, tj. zawieszenie wymagalności przyznanego nią świadczenia. W takim przypadku wierzyciel nie może się domagać wykonania decyzji, na dłużniku z kolei nie ciąży obowiązek wykonania orzeczenia. Nie popada w opóźnienie ten, na którym nie ciąży obowiązek spełnienia świadczenia. W takiej sytuacji, brak jest podstaw do naliczenia odsetek, które są konsekwencją opóźnienia. Słusznie zatem kontrolowany sąd przyjął, że Skarb Państwa nie mógł być obciążony odsetkami ustawowymi za czas pozostawania w obrocie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji odszkodowawczej. Skutki wstrzymania wykonania decyzji odszkodowawczej ustały w dacie skutecznego wejścia do obrotu prawnego decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa o umorzeniu postępowania nieważnościowego. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania oznacza zniesienie postępowania toczącego się dotychczas. Za prawidłowe Naczelny Sąd Administracyjny uznaje wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że o ile ustawodawca chce by wstrzymanie wykonania decyzji nie miało wpływu na naliczenie odsetek za opóźnienie to daje temu wyraz w sposób wyraźny, jak np. w art. 239 h ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ordynacji podatkowej. W takim przypadku wstrzymanie wykonania decyzji nie rodzi skutku materialnoprawnego w zakresie możliwości nienaliczania odsetek za zwłokę. Odsetki za zwłokę należne są wówczas także za okres wstrzymania (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 maja 2015 r., sygn. Akt II SA/Bd 196/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 15/15). W tym stanie rzeczy za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej, które jej autor opiera na naruszeniu art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 132 ust 2 u.g.n. w związku z art. 481 § 1 kodeksu cywilnego. Odmowa wypłaty odsetek nie pozostawała w sprzeczności z art. 21 § 2 Konstytucji RP. Miała bowiem umocowanie we wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisach ustawowych. Wobec powyższego, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.