II SA/Kr 766/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Magda Froncisz SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 1 kwietnia 2022 r., znak: IG-II.7227.5.2022.TT w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala UZASADNIENIE Pismem z 18 października 2021 r. D. K. zwróciła się do Starosty Krakowskiego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż będąca jej własnością działka nr [...] położona w miejscowości P. stanowi niezmiennik. Wniosła również o podanie informacji, czy działka nr [...] wchodząca w skład jej obecnej działki również stanowiła niezmiennik. Zdaniem wnioskodawczyni powyższe wynika jednoznacznie z dokumentów scaleniowych tj. m.in. protokołu ze scalenia, że działki siedliskowe zabudowane stanowiły niezmiennik oraz między nimi działki nie ulegały zmianie. W dalszej części wniosku zwróciła się o podanie informacji na jakich zasadach została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów, zrealizowana w latach 1978-1980 na terenie P. , gmina C., podczas której miało miejsce przejście z działek katastralnych na ewidencyjne. Wnioskodawczyni poprosiła o podanie jakie działki katastralne zgodnie z rejestrem pomiarowym wchodziły w skład działki ewidencyjnej nr [...], która obecnie wchodzi w skład działki nr [...]. Wnioskodawczyni wskazała, iż żądane zaświadczenie i informacje są jej potrzebne z uwagi na obecnie przeprowadzaną modernizację ewidencji gruntów na terenie gminy C.. Zwróciła się również o wskazanie, czy modernizacja ta polega na wyszczególnieniu granic działek oraz na jakiej podstawie. Starosta Krakowski 25 października 2021 r. wydał postanowienie znak: GN.IV.6821.16.2021.RA orzekające o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż obecnie na obszarze obrębu P. , gmina C., nie są prowadzone prace mające na celu scalenie i wymianę gruntów, nie występuje zatem przesłanka do uznania za niezmiennik projektowy działki nr [...], obręb P. , jednostka ewidencyjna C. . W oparciu o rejestry ewidencji gruntów dla obrębu P. z roku 1979 i 1986 oraz operat ze scalenia gruntów (nr materiału 172-22/114/87) ustalono, że działka nr [...] położona w obrębie P. jednostka ewidencyjna C. , o powierzchni 0,69 ha powstała w wyniku scalenia gruntów. W jej skład weszła zabudowana działka siedliskowa nr [...] o powierzchni 0,14 ha oraz, zgodnie ze złożonym w procesie zbierania życzeń wnioskiem ówczesnego właściciela, m.in. działki nr [...], nr [...], nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę nie ma możliwości stwierdzenia, że działka nr [...] stanowiła niezmiennik w ww. postępowaniu scaleniowym. Zażalenie na to postanowienie złożyła D. K.. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r., znak: IG-II.7227.5.2022.TT utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zmianami) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1912 ze zmianami). Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że wniosek z 18 października 2021 r. w zakresie, w jakim zwracał się o udzielenie informacji dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków, został wyodrębniony przez Starostę Krakowskiego do osobnego postępowania. W związku z tym niniejsze rozstrzygnięcie ma za przedmiot jedynie kwestię żądania wydania zaświadczenia dotyczącego statusu działek nr [...] w postępowaniu scaleniowym. Pojęcie "niezmiennika", jakiego użyła D. K. w treści swojego wniosku, jest związane z procedurą scalenia i wymiany gruntów ustanowionej w ustawie z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz.U 2021 poz. 1912 ze zmianami). Nie jest to jednak pojęcie zdefiniowane w ustawie, lecz określenie stanu faktycznego dotyczącego części gruntów będących przedmiotem scalenia. Samo scalenie jest procesem mającym na celu tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ust. 1 ustawy). Scaleniem obejmuje się grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach; grunty te tworzą obszar scalenia (art. 2 ust. 1 ustawy). Jako niezmienniki projektowe w procesie scalenia gruntów można określić obszary gruntu (np. działki ewidencyjne stanowiące tereny zabudowane, sady lasy, nieużytki) formalnie wchodzące w obszar scalenia jednak wyłączone z procesu tworzenia nowego układu gruntowego, które pozostawia się w granicach dotychczasowych. W ramach prac scaleniowych mogą być objęte jedynie aktualizacją na zasadach rozporządzenia z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U 2021 poz. 1390 ze zmianami), jeżeli nie spełniają wymogów w zakresie dokładności lub źródła danych o położeniu punktów granicznych. Przenosząc powyższe uwarunkowania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazano, iż na skutek scalenia działka nr [...] została połączona z działkami nr: [...] wraz z którymi utworzyła nową działkę nr [...]. Działka nr [...] od strony południowej graniczyła bezpośrednio z działkami nr: [...] natomiast od zachodu, północy i wschodu z działkami nr [...] i [...]. Granica pomiędzy działką nr [...] a działkami nr: [...] przestała istnieć (została zniesiona). Sama działka nr [...] w wyniku scalenia również przestała istnieć jako samodzielna działka. Z tego powodu organ I instancji nie mógł wydać zaświadczenia, iż stanowiła ona niezmiennik projektowy. Nie było również możliwe wydanie zaświadczenia, że niezmiennikiem projektowym jest nowo utworzona działka nr [...], gdyż fakt ten mógłby mieć miejsce dopiero w przypadku kolejnego scalenia, które by ją obejmowało. Kwestia tego, czy granice tej działki ulegną zmianom w postępowaniu modernizacyjnym jest natomiast kwestią odrębną od kwestii scalenia i powinna zostać wyjaśniona w postępowaniu, które Starosta Krakowski wyłączył do osobnego rozpatrzenia. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. K.. Zarzuciła mu naruszenie kodeksu postępowania administracyjnego i prawa materialnego, a także wniosła o uchylenie ww. postanowień i nałożenie obowiązku udzielenia informacji przez Starostę Krakowskiego w zakresie wnioskowanym przez nią. Starosta Krakowski odmówił wydania zaświadczenia, jak również nie udzielił informacji w zakresie wnioskowanym przez skarżącą, powołując się m.in. na brak możliwości potwierdzenia faktu zachowania niezmiennika w zakresie działki o dawnym nr [...] wchodzącej w skład obecnej działki o nr [...]. Odmówił również i nie udzielił informacji w zakresie działki [...] oraz dołączanych do tej działki innych działek wchodzących w skład działki skarżącej. Ponadto skarżąca wnosiła o udzielenie informacji jakie działki katastralne wchodziły w skład działki o dawnym nr [...]. Tego również urząd nie dopełnił podając informację że odłączył to do innego postępowania. Skarżąca prosiła o informację w zakresie podziału działki o dawnym nr [...], kiedy był przeprowadzony jej podział czy geodezja posiada jakieś dokumenty prawne w zakresie podziału tejże działki. Oczekiwała prostej odpowiedzi, czy jest taki podział oraz prosiła o przekazanie tych dokumentów i kiedy był robiony. Do tej pory nie otrzymała żadnej informacji. Teraz była robiona modernizacja ewidencji gruntów, w zakresie której zwracała się również z prośbą o konkretną informację na piśmie czy jej działka w wyniku tej modernizacji uległa zmianie, jeżeli tak to w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej. Zdaniem skarżącej jako właściciel działki ma prawo uzyskać taką informację ponieważ dotyczy to jej nieruchomości tj. własności, która jest chroniona przepisami, a Wydział Geodezji ma obowiązek archiwizowania tych dokumentów. Jeżeli z dokumentów prawnych nie wynika lub z przepisów nie ma prawa zmieniać granice, organ przeprowadzając modernizację czy też scalenie nie ma prawa wyznaczać w mapach nowych granic ewidencyjnych nazywając je granicami prawnymi, taki stan rzeczy narusza własność oraz prawo materialne. Geodeta nie ma prawa dokonywać takich zmian w przebiegu linii granicznych czy też tworzyć nowych konfiguracji działek nie mając na to podstaw prawnych. W przypadku należącej do skarżącej działki i nie tylko, zostały takie bezprawne zmiany linii granicznych wprowadzone do map jak również bezprawnie zmieniono i dalej dokonuje się zmian konfiguracji działek. Skarżąca wniosła liczne zastrzeżenia do pracy geodetów, którzy jej zdaniem "mogą dowolnie zmieniać konfigurację działek i przebieg granic nie mając do tego podstaw prawnych". Przyznała jednocześnie: "Moja działka pomimo potwierdzenia przez przedstawicieli Wojewody Małopolskiego oraz przedstawionych przeze mnie dokumentów prawnych w zakresie działki o nr [...] nie zachowała granic dotychczasowych po modernizacjach ewidencji i scaleniu. Ponadto zostały dołączone do działki o nr [...] inne działki ewidencyjne, w których zniesiono poszczególne granice pomiędzy nimi przy zachowaniu niezmienionych granic zewnętrznych działek dołączonych na końcach działki czyli w tym przypadku chodzi o działkę np. [...]". W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Zasady dotyczące postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, uregulowane zostały w przepisach działu VII (art. 217 i następne) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W piśmie, które zainicjowało kontrolowane obecnie postępowanie D. K. wniosła o wydanie zaświadczenia: "że moja działka o nr [...] położona w miejscowości P. stanowi niezmiennik". Ponadto wniosła o udzielenie całego szeregu informacji – co jednak zostało wyłączone z zakresu tej sprawy. Co istotne, skarżąca we wniosku stwierdziła: "proszę o podanie jakie działki katastralne zgodnie z rejestrem pomiarowym wchodziły w działkę ewidencyjną o nr [...], która obecnie wchodzi w działkę o nr [...]". Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że jako niezmienniki projektowe w procesie scalenia gruntów można określić obszary gruntu formalnie wchodzące w obszar scalenia, jednak wyłączone z procesu tworzenia nowego układu gruntowego, które pozostawia się w granicach dotychczasowych. W kontekście takiej definicji skarżąca zaprzecza sama sobie – z jednej bowiem strony domaga się stwierdzenia, że działka nr [...] podczas scalenia nie zmieniła powierzchni ani oznaczenia, jednocześnie stwierdzając, że w skład tej działki weszła działka nr [...]. W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia ustalenia statusu działek nr [...] w postępowaniu scaleniowym. Wskazał, że na skutek scalenia działka nr [...] została połączona z działkami nr: [...], [...], wraz z którymi utworzyła nową działkę nr [...]. Działka nr [...] od strony południowej graniczyła bezpośrednio z działkami nr: [...] natomiast od zachodu, północy i wschodu z działkami nr [...] i 269. Granica pomiędzy działką nr [...] a działkami nr: [...] przestała istnieć (została zniesiona). Sama działka nr [...] w wyniku scalenia również przestała istnieć jako samodzielna działka. Z tego powodu organ I instancji nie mógł wydać zaświadczenia, iż stanowiła ona niezmiennik projektowy. Nie było również możliwe wydanie zaświadczenia, iż niezmiennikiem projektowym jest nowo utworzona działka nr [...], gdyż fakt ten mógłby mieć miejsce dopiero w przypadku kolejnego scalenia. W rozbudowanej skardze D. K. ustaleń tych nie kwestionuje, natomiast domaga się udzielenia pozostałych żądanych przez nią informacji. Skarżąca także wyraziła liczne zastrzeżenia do pracy geodetów oraz do dokonywania bliżej nieokreślonych zmian w konfiguracji działek. Trzeba wyjaśnić, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Oznacza to, że skarżąca ma prawo domagać się udzielenia informacji tylko w takim zakresie, w jakim owe przepisy to przewidują i w ramach ściśle ustalonych procedur. Również sądy administracyjne związane są granicami sprawy i tylko w takim zakresie możliwa jest sądowa kontrola działalności administracji publicznej. Historia nieruchomości należących do skarżącej i jej poprzedników prawnych, jej wątpliwości i obawy nie mieszczą się w granicach sprawy i nie mogą być przedmiotem wyjaśnień Sądu w tym postępowaniu. Organy obu instancji prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści i prawidłowo wydzieliły pozostałe żądania skarżącej do innych postępowań. Dlatego też Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.