I SA/Wa 1222/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lutego 2022 r. nr DN.rn.626.14.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 23 lutego 2022 roku znak GZ.m.626.14.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 listopada 2021 roku znak GZ.m.626.1.2018 o umorzeniu zainicjowanego w maju 2018r. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1965 r. zatwierdzającego protokół zdawczo - odbiorczy z [...] maja 1949 r. Przedsiębiorstwa [...] w G. W uzasadnieniu ww decyzji organ odniósł się do zarzutów odwołania i podał, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: ustawa). Wyjaśnił dalej, że na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 16 września 2021r. ostateczną decyzją - umarza się z mocy prawa. Skoro więc wnioskiem nadzorczym objęto orzeczenie z 1965r. a wniosek o stwierdzenie nieważności ww orzeczenia został zgłoszony w 2018r., to w świetle art. 2 ust. 2 ustawy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Odnosząc się do kwestii dowodu doręczenia ww orzeczenia, organ wskazał, że aktualnie (po 60-ciu latach) nie ma możliwości udokumentowania - za pomocą zwrotnego potwierdzenia odbioru - że doręczenie orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] kwietnia 1965 r. nastąpiło w konkretnej dacie, jednak, a jak podał, nie można zanegować faktu doręczenia, szczególnie, że decyzja została wykonana. Wg ministra sama wnioskodawczyni, składając wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia, przyznała, że skutecznie weszło ono do obrotu prawnego. Minister szeroko odniósł się też do kwestii "konstytucyjności" art. 2 ust. 2 ustawy. Wyjaśnił, że uchwalenie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt. P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702). W skardze na ww decyzję M. Z. (dalej jako skarżąca) zarzuciła ministrowi 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 138 § 1 pkt 1) kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie powinno doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 02 listopada 2021 roku, znak GZ.m.626.1.2018; 2. niezastosowanie z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 i art. 77 Konstytucji RP w drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji na zasadzie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, i zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, i umorzenie postępowania w sytuacji, w której art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodny z Konstytucją; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa - przejawiające się utrzymaniem w mocy decyzji organu I stopnia, pomimo że rozstrzygnięcie to narusza zasady prowadzenia postępowania administracyjnego i wydane zostało w następstwie dokonania dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, poprzez przyjęcie wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu, że do doręczenia orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] kwietnia 1965 r., doszło najpóźniej w maju 1965 r. - "(...) pomimo tego, że nie można za pomocą dokumentów określić czasu doręczenia orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1965 r., z dokładnością do dnia, brak jest podstaw do zanegowania faktu, że do takiego doręczenia doszło." Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lutego 2022 roku, znak GZ.m.626.14.2021 oraz poprzedzającej jej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 02 listopada 2021 roku, znak GZ.m.626.1.2018 i przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi I stopnia na zasadzie art. 145 § 1 lit. c) w zw z art. 150 kpa; a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w całości podziela stanowisko organu co do tego, że zmiana kpa dokonana mocą ustawy, a w szczególności jej art. 2 uniemożliwiają dalsze procedowanie w zakresie nadzoru nad aktami administracyjnymi z połowy XX wieku, czy z 1965r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji kpa wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat umarza się z mocy prawa. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści ww orzeczenia TK wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc). Rzeczowo wyłożył to także minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 60-ciu czy po 70-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje. Aktualnie Kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 kc), a z kolei Kodeks karny w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Nie jest też nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego, i przykłady tego rodzaju regulacji można mnożyć. Istotne jest natomiast to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy. Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera zaś uzasadnienie ww wyroku TK z 12 maja 2016r. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww regulacja była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku - zresztą z oczywistym, acz niezasadnym, wykorzystywaniem przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło też do błędów w ustaleniach faktycznych, jak i do naruszenia art. 7, 77 § 1, czy art. 80 kpa. Jedynym ustaleniem istotnym z punktu widzenia art. 2 ustawy było określenie daty kwestionowanego w ramach nadzoru orzeczenia, i określenie czy doszło do upływu 30 lat od daty jego ogłoszenia lub doręczenia – co w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości. Nie jest też zasadny eksponowany w skardze zarzut co od tego, że w sprawie nie zostało wykazane czy ww orzeczenie zostało skutecznie doręczone właścicielowi. W żadnym z pism sformułowanych przed wejściem w życie ustawy strona skarżąca nie zarzucała, że nie znała treści ww orzeczenia czy nie miała o niej wiedzy. Minister racjonalnie i rzeczowo wytrącił ww zarzut wskazując na to, że orzeczenie weszło do obrotu i zostało wykonane, zaś powoływanie się po 60-ciu latach na brak dokumentów związanych z ww nacjonalizacją – stanowi nadużycie prawa. W okresie, w jakim było prowadzone kontrolowane w ramach nadzoru postępowanie , kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu centralnym okres przechowywania wynosił 15 lat (§ 10 ust. 1 lit a rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Stąd powoływanie się przez stronę skarżącą na brak dokumentów potwierdzających doręczenie ww orzeczenia jej poprzednikowi prawnemu – w świetle ww przepisów dot. Terminów archiwizacji nie znajduje uzasadnienia. Wywodzenie z tej okoliczności pozytywnych dla strony skutków prawnych jest zatem chybione. Ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności art. 158 § 3 kpa czy art. 2 ustawy - będzie podstawą do zastosowania art. 145a kpa. Na tym etapie sprawy powoływanie się na normy Konstytucyjne - przy negowaniu ważności aktu administracyjnego sprzed 6 dekad – w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).