I OSK 2016/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B., K. B. i V. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1287/19 w sprawie ze skargi A. K., U. T., L. W. i M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1287/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. K., U. T., L. W. i M. T., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r. oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 października 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. B., K. B. i V. sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie m.in. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., skutkującą uznaniem skarżących – A. K., L. W., U. T. oraz M. T. za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z dnia 5 lutego 1979 r. o sprzedaży na rzecz dotychczasowego najemcy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie. Zarządzeniem z dnia 12 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i Prezydenta m.st. Warszawy o udzielenie informacji, czy zakończone zostało postępowanie w sprawie z wniosku dekretowego złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez przeddekretowych właścicieli nieruchomości ul. [...] W. i A. małżonków D. Jednocześnie poinformowano, że orzeczeniem administracyjnym z dnia 5 lutego 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w Warszawie odmówiło dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do powyższej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność tego orzeczenia administracyjnego w części odpowiadającej niesprzedanym lokalom mieszkalnym, a w pozostałej części organ stwierdził, że orzeczenie administracyjne wydane zostało z naruszeniem prawa. W takich okolicznościach "odżyła" sprawa rozpatrzenia złożonego przez małżonków W. i A. D. wniosku dekretowego. Przedmiotem sporu jest ustalenie kto posiada interes prawny w postępowaniu dekretowym, tj. spadkobiercy przeddekretowych właścicieli W. i A. D., czy też spadkobiercy I. Ś., która w latach 1955-1956 zawarła umowy przelewu praw pomiędzy A. D. i spadkobiercami W. D. Wydane dotychczas decyzje z wniosku dekretowego zostały wzruszone w postępowaniach nadzwyczajnych. Stąd też zwrócono się o udzielenie informacji, czy postępowanie z wniosku dekretowego dotyczące nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie zostało zakończone, czy została wydana decyzja, czy decyzja jest ostateczna, a jeżeli tak to zwrócono się o jej przesłanie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 3 sierpnia 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy wyjaśnił, że decyzją z dnia 24 lipca 2012 r. organ ten orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonego przy ul. [...], natomiast decyzją z dnia 24 lipca 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], położonego przy ul. [...]. Jednak do chwili obecnej nie zostały prawomocnie rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odwołania od ww. decyzji. Ponadto wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2022 r. zawiesiło swoje postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 kwietnia 2011 r. nr [...] – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed Sądem Okręgowym w Warszawie pod sygn. akt XXIV 188/13 (omyłkowo powołanej jako XXIV 199/13), dotyczącego sporu odnośnie skutków prawnych umów przelewu praw do odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] oraz zobowiązało strony postępowania do przedłożenia prawomocnego wyroku właściwego sądu powszechnego, kończącego postępowanie cywilne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie poinformowało natomiast pismem z dnia 12 sierpnia 2022 r., że postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przez dawnych właścicieli nieruchomości przy ul. [...], małżonków A. i W. D. zostało zakończone przez Prezydenta m.st. Warszawy wydaniem decyzji z dnia 27 grudnia 2007 r. nr [...] oraz z dnia 3 czerwca 2008 r., zmieniającą w części decyzję [...], obydwie ustanawiały użytkowanie wieczyste ww. gruntu. Kolegium stwierdziło nieważność tych decyzji. Aktualnie, po uchyleniu wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2200/13 oraz I SA/Wa 2199/13, decyzji Kolegium [...] oraz [...], stwierdzających nieważność decyzji ustanawiających prawo użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości, ponownie toczy się postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z lat 2007 i 2008, rozpoznających wniosek dekretowy. Postępowania zostały zarejestrowane pod sygn. [...] dotyczące decyzji z dnia 27 grudnia 2007 r. oraz [...] – dotyczące decyzji z dnia 3 czerwca 2008 r., zmieniającej w części decyzję [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia warunków dopuszczalności zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. interpretowana jest jednolicie. Podnosi się, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowadministracyjnym. Wtedy w sprawie sądowadministracyjnej występuje tzw. zagadnienie wstępne, a więc sytuacja, gdy uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia występującego w sprawie, może wpływać na wynik postępowania, uzasadniając celowość wstrzymania czynności w postępowaniu do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod. red. T. Wosia, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańskiej, wyd. 2, s. 456 i n.). Musi istnieć zatem ścisły związek między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego, rozumiany w ten sposób, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 792/07; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie powyższe warunki zostały spełnione. Należy bowiem mieć na uwadze, że przedmiotem zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2019 r. jest ocena prawidłowości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r. oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia 26 października 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Mokotów z dnia 5 lutego 1979 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...]. We wskazanych postanowieniach organ uznał, że stronami postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku dekretowego nie są następcy prawni I. Ś., która w latach 1955-1956 zawarła umowy przelewu praw pomiędzy A. D. i spadkobiercami W. D. lecz spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości. Zdaniem organu wnioskodawcy nie mieli zatem legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych, a umowy cywilne zawarte pomiędzy I. Ś. a A. D., J. G. i D. B. w latach 1955 i 1956 były umowami zbycia wyłącznie roszczeń odszkodowawczych i nie mogły być wiążące w stosunku do gruntu nieruchomości. Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienia stwierdził natomiast, że organ niewłaściwie ocenił interes prawny wnioskodawców na gruncie art. 28 K.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z dnia 5 lutego 1979 r. Zdaniem Sądu A. D. i spadkobiercy W. D. przelali skutecznie całość należących wówczas do nich uprawnień, a także ewentualnych przyszłych roszczeń. Oznacza to, że nabyte przez I. Ś. roszczenia obejmowały wszelkie roszczenia dekretowe, a nie jedynie roszczenie o odszkodowanie. W sytuacji prawnej wytworzonej przez dekret warszawski (do czasu wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.) roszczenie o odszkodowanie było ekwiwalentem prawa rzeczowego utraconego na skutek wejścia w życie dekretu i nie mogło być, w ocenie Sądu, zbyte niezależnie od uprawnień do samej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednakże uwagę, że ocena interesu prawnego wnioskodawców na gruncie art. 28 K.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 lutego 1979 r. uzależniona jest od ustalenia kto posiada interes prawny w postępowaniu dekretowym, tj. spadkobiercy przeddekretowych właścicieli W. i A. D. czy też spadkobiercy I. Ś., która w latach 1955-1956 zawarła umowy przelewu praw pomiędzy A. D. i spadkobiercami W. D. Jak wynika natomiast z pism Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 sierpnia 2022 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2022 r. kwestia ta nie została przesądzona gdyż nie zostało zakończone postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez dawnych właścicieli nieruchomości przy ul. [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozwoli na dokonanie oceny, czy wydane w niniejszej sprawie orzeczenia były prawidłowe, czy też wadliwe. Zachodzi zatem konieczność zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się w sprawie z wniosku dekretowego złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez przeddekretowych właścicieli nieruchomości ul. [...] W. i A. małżonków D. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dekretowej oddziałuje bowiem na sprawę dotyczącą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.