II SA/Bd 556/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Rafał Opioła po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2009r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 16 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE II SA/Bd 556/09 Uzasadnienie Działający z upoważnienia Starosty L. - Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, decyzją z dnia [...] wydaną po rozpatrzeniu wniosków B. K. K., B. W. i M. M. w sprawie zmiany kategorii wód jeziora L., które znajduje się na działce o numerze ewidencyjnym [...], orzekł o zmianie użytku poprzez przywrócenie stanu pierwotnego na działce nr [...], oznaczonej jako użytek – wody płynące, na wody stojące oraz o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów na podstawie tej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w księdze wieczystej [...] w dziale I wpisane są działki [...] i [...] o łączonej powierzchni 76, 74 ha, a w sposobie korzystania wpisane są zabudowania, rola, łąka, las i jezioro. W operacie ewidencji gruntów L., w 1992 r. pracownik ówczesnego Urzędu Rejonowego w L. wpisał jezioro L. jako wody płynące, mimo że nie miał takich upoważnień, ponieważ nie wydano wówczas stosownej decyzji administracyjnej. W 2007 r., na wniosek Marszałka Województwa [...], Starosta L. wydał decyzję (z dnia [...].) stwierdzającą przejście do zasobów Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi – jezior zlokalizowanych na terenie powiatu l., w którym nie zostało ujęte jezioro L. Zdaniem Starosty należy wobec tego domniemywać, że jezioro L. jest pokryte wodami stojącymi. Ponadto w efekcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta ustalił, że nie było dopływów rowami do jeziora i że nadmiar wody z jeziora dopływa rzeką M. do W., co powoduje, że bilans wód jest zrównoważony i wody jeziora są faktycznie wodą stojącą. Odnośnie wniosku [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność charakteru wód jeziora L., Starosta stwierdził, że nie zamierza przeprowadzić takiego dowodu, ponieważ "nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu powyższego problemu", nic jednak nie stoi na przeszkodzie, aby strony taki dowód przeprowadziły. Odwołanie od takiej decyzji wniósł [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. (K-PZMiUW). Wskazał w nim na treść art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, ze zm.), zgodnie z którym do wód płynących zalicza się między innymi wody w jeziorach oraz innych neutralnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym neutralnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz na to, że Starosta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyznał, że z jeziora L. odpływa rzeka M. Stwierdził, że w tym kontekście należy przyjąć, że jezioro L. jest wodą płynącą, a nie wodą stojącą. Podniósł także, że stanowisko Starosty względem jego wniosku dowodowego rażąco narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego takie, jak zasadę prawdy obiektywnej i zasadę wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 9,77, 78 kpa). Działający jako organ II instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego(K-PWING), decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia [....] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1987 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 107 ze zm.), dalej powoływanej jako kpa. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że działka nr [...], jak wynika to z operatu z założenia ewidencji gruntów z 1968 r. dla gromady S., wieś L., została sklasyfikowana m.in. jako grunty pod wodami- wodozbiory (W) o powierzchni 54,09 ha. Następnie, w 1976 r., gdy doszło do odnowienia operatu ewidencji gruntów, w którym zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, nastąpiło rozróżnienie grup użytków gruntowych- grunty pod wodami na: na grunty pod wodami płynącymi, pod wodami stojącymi oraz pod rowami, działkę nr [...] sklasyfikowano m.in. jako wody płynące, których właścicielami byli M. i S. W. Następnie organ II instancji przedstawił kto w wyniku postępowań spadkowych jest następcą prawnym zmarłych M. i S. W. i skonstatował, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie stron postępowania mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa w tym treść art. 28 kpa. Organ stwierdził, że Skarb Państwa nie podjął działań zmierzających do przejęcia działki nr [...] ani w trybie starej ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r., ani nowej – z dnia 18 lipca 2001 r. Przywołał orzeczenie sądów administracyjnych oraz treść § 10 ust. 1 pkt 2 bliżej nieokreślonego aktu prawnego, wymienił osoby wpisane do rejestru gruntu jako właścicieli działki nr [...]: B. K., B. W. i M. M. i stwierdził, że K-PZMiUW nie jest stroną przedmiotowego postępowania, ponieważ nie jest podmiotem w ewidencji gruntów w stosunku do działki nr [...] oraz nie wykonuje praw właścicielskich w stosunku do tej działki. Skargę na powyższą decyzję K-PWINGiK złożyła B. K. K., zarzucając jej naruszenie art. 6, 28, 134 i 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 105 i 156 § 1 pkt 1 pkt 2 i 4 kpa. Wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ II instancji w chwili wpływu odwołania naruszył art. 134 kpa, ponieważ w oparciu o ten artykuł powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, bowiem jak sam to stwierdził w swojej decyzji z dnia [...] K-PZMiUW nie jest stroną postępowania, gdyż nie ma w tej sprawie interesu prawnego. Stwierdziła, że prowadzenie dalej przez organ II instancji postępowania administracyjnego było bezprzedmiotowe, ponieważ było ono prowadzone z wniosku i z udziałem podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Jej zdaniem organ II instancji powinien wydać decyzję na podstawie art. 134 § 1 pkt 3 kpa, ponieważ postępowanie odwoławcze nie powinno się w ogóle toczyć. Wydając zaś decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy naruszył zasadę zawartą w art. 6 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i nie odnosząc się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem jej zarzuty znajdują potwierdzenie w przepisach prawa. Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 kpa. Pogląd taki został przedstawiony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. (sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119) i jest on przez sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielony. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że "legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 kpa. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skutecznie zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi unormowaniami prawa materialnego. W tym wypadku również powód umorzenia powstanie w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie ma powodów by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne." W niniejszej sprawie istota problemu polega na tym, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia wykazywał brak przymiotu strony K-ZMiUW, natomiast w sentencji tej decyzji zawarł rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie zaś z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeliby więc przyjąć, że organ II instancji odpowiedzialnie przywołał jako podstawę swoje rozstrzygnięcia ten właśnie przepis, to oznaczałoby, że uwzględnił on odwołanie podmiotu, któremu sam, wyraźnie odmówił przymiotu strony w tym postępowaniu, dodatkowo ze wskazaniem, aby organ I instancji ponowił postępowanie w tej sprawie. Innymi słowy K-PZMiUW pomimo tego, że w ocenie organu II instancji, nie będąc stroną postępowania, nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji Starosty z dnia [..] doprowadził do uchylenia tej decyzji, ponieważ organ II instancji jego odwołanie uwzględnił. Reasumując stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada sentencji tej decyzji. Tak istotna sprzeczność pomiędzy sentencją zaskarżonej decyzji a jej uzasadnieniem jest nie do zaakceptowania w świetle przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zwierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; art. 11 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy; czy też art. 7 kpa, w którym wyrażona została zasada praworządności. Uznając zatem, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane zostało z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zaskarżoną decyzję uchylił, nie przesądzając na tym etapie postępowania o tym czy przymiot strony w niniejszym postępowaniu odwołującemu się przysługuje. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1, a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na odstawie art. 152 przywołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Wskazać należy, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy wnoszący odwołanie w niniejszej sprawie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jeżeli uzna, że taki status K-PZMiUW nie przysługuje, to koniecznym będzie wyczerpujące wskazanie przez organ przyczyn, dla których go nie przyznał oraz ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń odwołującego się w tym zakresie. Wszystko to powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podkreślić ponownie należy, że w przypadku nie przyznania K-PZMiUW przymiotu strony, organ odwoławczy zobowiązany będzie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.