I OW 101/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania K. L. od decyzji dotyczącej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych postanawia: wskazać Ministra Rodziny i Polityki Społecznej jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z [...] kwietnia 2020 r., znak[...], Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G. przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. jako organu właściwego w sprawie rozpoznania odwołania K. L. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., znak: [...], wydanej w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu wniosku Minister stwierdził m.in., że [...] sierpnia 2017 r. K. L. złożyła wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, które pobierała na mocy decyzji Burmistrza S. z [...] września 2017 r., nr [...]. Z uwagi na zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Burmistrz S., decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], uchylił swoją decyzję z [...] września 2017 r. w odniesieniu do okresu od [...] kwietnia do [...] sierpnia 2018 r. W konsekwencji Wojewoda [...] na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] października 2018 r., znak: [...], odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczeń rodzinnych za ww. okres, wskazując, że w okresie tym państwem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych w pierwszej kolejności była Republika [...], a także, że przekroczone zostało kryterium dochodowe. W konsekwencji, [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] wydał ostateczną decyzję, znak: [...], o uznaniu ww. świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i wezwał wnioskodawczynię do spłaty kwoty 1 752,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od dnia [...] maja 2018 r. do dnia spłaty. Dnia [...] września 2019 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek K. L. o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Wojewoda [...], decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...], odmówił umorzenia ww. nienależnie pobranych świadczeń. Od powyższej decyzji wnioskodawczyni wniosła odwołanie, które Wojewoda [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. przekazało ww. odwołanie na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, który to w jego opinii jest organem właściwym. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zakwestionował swoją właściwość do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., odwołanie składa się do organu wyższego stopnia. Wprawdzie na podstawie art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie, jednak w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma przepis szczególny, tj. art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428), "ustawa zmieniająca". Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Stosownie do uzasadnienia do ustawy zmieniającej, a tym samym zgodnie z teleologiczną wykładnią tych przepisów, ze względów organizacyjnych, na mocy przepisów przejściowych (m.in. art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej), do 31 grudnia 2018 r. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, prowadzących postępowanie w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, pozostają samorządowe kolegia odwoławcze. W toku prac parlamentarnych nie wprowadzono żadnych zmian do przepisów przejściowych, tym samym można uznać, że treść uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej opisuje wyczerpująco cel wprowadzenia ww. przepisów przejściowych. Taka regulacja miała w zamiarze ustawodawcy stanowić lex specialis wobec przepisu art. 17 pkt 2 k.p.a. Stanowisko takie, jak stwierdził organ, potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach. W ocenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wydanie decyzji orzekającej w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest konsekwencją wcześniejszej decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i wezwania do ich zwrotu, które z kolei są konsekwencją wcześniejszych postępowań w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych wszczętych na wniosek strony. Tym samym nienależnie pobrane świadczenia, których umorzenia domaga się wnioskodawczyni, są konsekwencją złożenia w sposób nieprawidłowy wniosku o przyznanie przedmiotowych świadczeń, przy czym wniosek ten był złożony [...] sierpnia 2017 r., tj. przed 1 stycznia 2019 r. W związku z powyższym, Minister stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., w obecnym stanie prawnym, jest organem wyższego stopnia wobec Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie, a więc jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...], będącej konsekwencją sprawy wszczętej z wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. W odpowiedzi na wniosek, pismem z [...] czerwca 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o wskazanie Ministra jako organu właściwego w sprawie. Organ stwierdził, że decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] orzekł o uznaniu świadczeń rodzinnych wypłaconych K. L. na dzieci: J. W., G. L. oraz Z. L. za okres od [...] kwietnia 2018 r. do [...] lipca 2018 r. w kwocie 1 752,00 zł za świadczenie nienależnie pobrane, które podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od [...] maja 2018 r. do dnia spłaty i wezwał stronę do zwrotu ww. nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (decyzja ta jest decyzją ostateczną). Wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. wnioskodawczyni wystąpiła o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń wynikających z wyżej opisanej decyzji. Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], orzekł o odmowie umorzenia nienależnie pobranych przez wnioskodawczynię świadczeń rodzinnych na dzieci za okres od [...] kwietnia do [...] lipca 2018 r. w kwocie 1 752,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od [...] maja 2018 r. do dnia spłaty. W wyżej wymienionej decyzji organ pouczył stronę, że odwołanie od niej służy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. za pośrednictwem Wojewody [...], w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. W dniu [...] grudnia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. wpłynęło odwołanie wnioskodawczyni od ww. decyzji Wojewody [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. uznało, że jest niewłaściwe do rozpatrzenia ww. odwołania. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428) postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed 1 stycznia 2018 r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę. Dotychczas podjęte przez marszałka województwa czynności w ramach tych postępowań uznaje się za dokonane skutecznie. W sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych został złożony przez wnioskodawczynię [...] sierpnia 2019 r., a więc organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyjątek przewidziany w art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r., uzasadniający właściwość instancyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., ponieważ wniosek strony został złożony [...] sierpnia 2019 r. i nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, bo tę kwestię rozstrzygnął Wojewoda [...], a jest nową sprawą o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Organ przypomniał też, że zgodnie z art.19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie (art. 17 pkt 2 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256, ze zm., dalej jako "k.p.a."), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G., jest negatywnym sporem kompetencyjnym, ponieważ żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, na podstawie art. 17 pkt 2 k.p.a., jest właściwy w sprawie minister. Faktem jest, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428 ze zm., "ustawa zmieniająca) w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Należy bowiem rozróżnić postępowania administracyjne, zainicjowane przez wnioskodawczynię. Pierwsze z nich (data złożenia wniosku: [...] sierpnia 2017 r.) dotyczyło przyznania świadczeń rodzinnych, które wnioskodawczyni pobierała na mocy decyzji Burmistrza S. z [...] września 2017 r. i zakończyło się decyzją Wojewody [...] z [...] października 2018 r., odmawiającą przyznania wnioskodawczyni świadczeń rodzinnych (w podlegającym kontroli organu okresie, państwem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych w pierwszej kolejności była Republika [...], ponadto przekroczono kryterium dochodowe). Drugie z tych postępowań (data złożenia wniosku: [...] sierpnia 2019 r.) dotyczyło decyzji Wojewody [...][...] sierpnia 2019 r. o uznaniu ww. świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, którą organ wezwał wnioskodawczynię do spłaty kwoty 1752,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od [...] maja 2018 r. do dnia spłaty. Celem tego postępowania było umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Przedmiotowe postępowanie nie tylko więc zostało wszczęte po 1 stycznia 2019 r., ale przede wszystkim nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, co oznacza, że art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje w nim zastosowania. Postępowanie dotyczące umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jak wskazano wcześniej, jest innym postępowaniem niż to, które dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a zatem organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego odwołania jest Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Na marginesie dodać należy, że przywołane przez Ministra we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego orzeczenia sądów administracyjnych zostały wydane w innych okolicznościach faktycznych (dotyczyły innego organu albo spraw w toku, w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń), a więc prezentowane w nich stanowisko sądów nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 2 k.p.a. wskazał Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (z dniem 6 października 2020 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 października 2020 r. w drodze przekształcenia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zostało utworzone Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej), jako organ właściwy do rozpoznania odwołania K. L. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., wydanej w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.