V SA/Wa 230/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2. UZASADNIENIE M.B. (dalej: "Skarżąca", "Strona") zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "organ") z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od kwietnia 2003 r. do czerwca 2011 r. Decyzją z (...)lutego 2015 r. nr (...), ZUS odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek zaś rozstrzygnięciem z (...)maja 2015 r. nr (...), organ utrzymał w mocy decyzję z (...)lutego 2015 r. W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3121/15, uchylił decyzję z (...) maja 2015 r. Decyzją z (...)kwietnia 2018 r. nr (...), ZUS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z (...)lutego 2015 r. odmawiające umorzenia należności z tytułu składek. Na decyzję z (...) kwietnia 2018 r. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1061/18, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił kwestii przedawnienia należności składkowych i nie udokumentował twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji. Ponadto zaznaczono, że z uwagi na wysokość zadłużenia oraz sytuację materialną Skarżącej, twierdzenie organu odnośnie możliwości uzyskania w toku egzekucji kwot przekraczających wydatki egzekucyjne należało uznać za przedwczesne i nieuprawnione. Decyzją z (...)listopada 2019 r. nr (...), ZUS uchylił w całości rozstrzygnięcie z (...)lutego 2015 r. i umorzył należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 141 953,03 zł (punkt pierwszy decyzji). Jednocześnie organ odmówił umorzenia odsetek za zwłokę liczonych na 7 stycznia 2015 r. od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, w łącznej kwocie 60 936,00 zł, w tym na ubezpieczenia społeczne - za okres 05/2004-08/2007, 05-06/2011 w kwocie 40 072,00 zł oraz ubezpieczenie zdrowotne - za okres 12/2003-08/2007, 05-06/2011 w kwocie 20 864,00 zł (punkt drugi decyzji). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności dokonał analizy kwestii przedawnienia należności. Wyjaśniono, że należności za okres od 12/2003 do 06/2011 na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, FPiFGŚP nie uległy przedawnieniu z uwagi na wszczęte 4 maja 2007 r. postępowanie egzekucyjne. Ponadto zaznaczono, że 16 czerwca 2014 r. Skarżąca złożyła wniosek o umorzenie składek na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r., poz. 1551). W związku z powyższym, postanowieniem z (...) listopada 2014 r., zawieszono postępowanie egzekucyjne, które dotychczas nie zostało zakończone. Mając na uwadze przedstawione okoliczności organ wskazał, że zadłużenie Skarżącej jest aktualne i wymagalne. Następnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2013 r., poz. 1442 ze zm.), dalej: "u.s.u.s.", należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, której przesłanki określono w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy. Jednocześnie zaznaczono, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w przypadku braku całkowitej nieściągalności. Jednakże przepis ten może zostać zastosowany tylko do należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek, tj. osób opłacających składki na własne ubezpieczenia. Następnie organ dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w oparciu o przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ZUS zauważył, że z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym z 1 lipca 2019 r. wynika, że Skarżąca od 1 października 2013 r. jest zatrudniona na umowę o pracę w firmie M. (...)MB i osiąga z tego tytułu dochód w wysokości 1 125,00 zł brutto - 850,39 zł netto. Skarżąca nie posiada dochodów z innych źródeł, nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy. Ponadto Strona prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem, który osiąga dochód w wysokości 712,75 zł netto. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że Skarżąca ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem z tytułu: czynszu - 620,00 zł, opłat eksploatacyjnych - 160,30 zł, kosztów leczenia - 80,00 zł, łącznie 860,30 zł. Skarżąca posiada zobowiązania w bankach (cykliczne) w wysokości 2.946,19 zł z ratą 136,79 zł oraz zaległość za mieszkanie wobec ZGN za okres 3 miesięcy w wysokości 1 711,75 zł, zobowiązania są regulowane w łącznej wpłacie 136,79 zł + zobowiązanie do ZGN. Zaznaczono także, że Strona nie posiada nieruchomości, ruchomości, praw majątkowych ani wierzytelności, posiada natomiast inne mienie ruchome (lodówkę, telewizor itp.) o łącznej wartości 650,00 zł. Jednocześnie wskazano, że z oświadczenia Skarżącej wynika, że jej konto bankowe, na którym nie ma środków, zostało zablokowane przez komornika. Organ przedstawił również trudną sytuację rodzinną Strony, wynikającą ze złego stanu zdrowia męża Skarżącej, który wymaga leczenia i opieki, co uniemożliwia Skarżącej podjęcie pracy na cały etat. Następnie organ wyjaśnił, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w przypadku Skarżącej wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto Strona nie posiada żadnego majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a kwota uzyskiwanych dochodów nie pozwala na skuteczne prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu przedstawione okoliczności uzasadniają częściowe umorzenie należności na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Jednocześnie pomimo wystąpienia przesłanek wynikających z art. 28 ust. 3 pkt 3, 4b i 6 u.s.u.s., mogących skutkować umorzeniem należności, organ – wskazując na interes społeczny – odmówił umorzenia odsetek za zwłokę od zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Podkreślono, że zgodnie z art. 46 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. płatnik składek zobowiązany jest potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać składki za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach, natomiast potrącanie składek z wynagrodzenia pracownika i nie odprowadzanie ich do ZUS stanowi naruszenie obowiązujących norm prawa. Ponadto w ocenie organu sytuacja finansowa Skarżącej nie jest jednoznaczna. Strona uzyskuje wprawdzie dochód z tytułu umowy o pracę w kwocie najniższego wynagrodzenia jednakże może to być działanie celowe jest bowiem świadoma, że w sytuacji gdy wynagrodzenie przekroczy kwotę minimalnego wynagrodzenia będzie prowadzone postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie Strona pracuje w firmie, której właścicielem jest jej syn zatem nie można zweryfikować rzeczywistych dochodów Skarżącej. W związku z powyższym podjęcie decyzji o umorzeniu zaległości w kwocie 60 936,00 zł byłoby na obecnym etapie przedwczesne i nieuzasadnione. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. decyzję w części dotyczącej punktu drugiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazała na trudną sytuacje finansową. Ponadto szczegółowo opisała sytuację zdrowotną męża. Zaznaczyła, że z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym mężem nie może pracować na cały etat, a wydatki związane z utrzymaniem i leczeniem męża pochłaniają cały osiągany dochód. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) listopada 2019 r. nr (...), którą organ uchylił w całości rozstrzygnięcie z (...) lutego 2015 r. i umorzył należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 141 953,03 zł (punkt pierwszy decyzji). Jednocześnie organ odmówił umorzenia odsetek za zwłokę liczonych na 7 stycznia 2015 r. od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, w łącznej kwocie 60 936,00 zł, w tym na ubezpieczenia społeczne - za okres 05/2004-08/2007, 05-06/2011 w kwocie 40 072,00 zł oraz ubezpieczenie zdrowotne - za okres 12/2003-08/2007, 05-06/2011 w kwocie 20 864,00 zł (punkt drugi decyzji). Oceniając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej punktu drugiego zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s, w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od kwietnia 2003 r. do czerwca 2011 r. W uzasadnieniu wniosku Strona wskazała na ciężką sytuację majątkową oraz zdrowotną własną, jak i męża, a także konieczność zamknięcia prowadzonej działalności z uwagi na jej nieopłacalność. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki dające możliwość umorzenia należności składkowych zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W toku postępowania organ ustalił, że Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem, który osiąga dochód w wysokości 712,75 zł netto. Skarżąca osiąga z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę dochód w wysokości 1 125,00 zł brutto - 850,39 zł netto, nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy. Skarżąca ponosi wydatki związane z utrzymaniem z tytułu: czynszu - 620,00 zł, opłat eksploatacyjnych - 160,30 zł, kosztów leczenia - 80,00 zł, łącznie 860,30 zł. Skarżąca posiada zobowiązania w bankach (cykliczne) w wysokości 2 946,19 zł z ratą 136,79 zł oraz zaległość za mieszkanie wobec ZGN za okres 3 miesięcy w wysokości 1 711,75 zł, zobowiązania są regulowane w łącznej wpłacie 136,79 zł + zobowiązanie do ZGN. Organ wyjaśnił, że wysokość nieopłaconych składek Skarżącej, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Mąż Skarżącej ma poważne problemy zdrowotne związane z dwoma (...), trzema (...),(...),(...). Strona nie posiada żadnego majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a kwota uzyskiwanych dochodów nie pozwala na skuteczne prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu przedstawione okoliczności uzasadniają częściowe umorzenie należności na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Jednocześnie pomimo wystąpienia przesłanek wynikających z art. 28 ust. 3 pkt 3, 4b i 6 u.s.u.s., mogących skutkować umorzeniem należności, organ – wskazując na interes społeczny – odmówił umorzenia odsetek za zwłokę od zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, po dokonaniu analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji ZUS przyznał prymat interesowi publicznemu nad słusznym interesem Strony. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do przesłanki interesu publicznego w umorzeniu należności w rozpoznawanej sprawie. Sąd podkreśla, że pojęcie interesu publicznego nie ma stałego zakresu i wymaga każdorazowo dokonania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości, które kryć się mogą pod pojęciem interesu publicznego, czy interesu zobowiązanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 297/10, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1604/09, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2111/08). Sąd podziela stanowisko organu, że przy ocenie zasadności umorzenia należności należy wziąć pod uwagę zasadność obciążenia państwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy, a wystąpienie okoliczności ważnego interesu zobowiązanego, czy interesu publicznego nie oznacza obowiązku wydania przez organ decyzji pozytywnej dla strony - decyzja o umorzeniu należności pozostawiona jest uznaniu organu. Nie zwalnia to jednak organu z rzetelnej i wnikliwej oceny faktycznych aktualnych możliwości płatniczych Strony. Stwierdzenie przez ustawodawcę, że organ może umorzyć należności nie oznacza dowolności (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2012 r. sygn. II GSK 1545/11). Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza, że decyzje wydane w tym trybie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, za niewystarczające należy uznać uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu drugiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził jedynie, że przyznał prymat interesowi publicznemu nad słusznym interesem strony, co doprowadziło do uznania, iż brak podstaw do zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności, do których odnosi się punkt drugi decyzji. Z tych powodów, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja w części dotyczącej punktu drugiego nie mieści się w sferze swobodnego uznania administracyjnego lecz nosi cechy dowolności, a ustalenia dokonane przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w odniesieniu do tej części decyzji są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny analizując (w wyroku z 24 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 170/12) pojęcie "ważnego interesu dłużnika" nie można ograniczać tylko do sytuacji nadzwyczajnych czy zdarzeń losowych, gdyż funkcjonuje ono w zdecydowanie szerszym znaczeniu uwzględniającym także sytuację ekonomiczną strony, wysokość dochodów, zakres wydatków. Zawężanie wymagań umorzenia należności do sytuacji, gdy spłata składek uniemożliwi stronie zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych byłoby niedopuszczalną interpretacja na niekorzyść dłużnika. Skoro strona powołuje się na własny interes w umorzeniu należności, to nie dopuszczalne było nie rozważenie tego interesu i poprzestanie tylko na wykazaniu interesu ogólnego (dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych, równość wobec prawa, domniemanie znajomości prawa), który legł u podstaw odmowy umorzenia należności. W orzecznictwie sądowym wskazano, że przy ocenie wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek należy brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. I SA/Ol 707/11; WS W zaskarżonej decyzji organ nie podał również w jakim aspekcie widzi możliwość zaspokojenia swoich roszczeń. W związku z powyższym brak jest analizy sprawy pod kątem możliwości uregulowania zaległości. Wobec powyższego w ocenie Sądu zaskarżona decyzja w zakresie punktu drugiego rozstrzygnięcia wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia w tej części. Sąd podziela w tym względzie stanowisko zawarte w wyroku tut. sądu z 13 grudnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1991/07 (LEX nr 484910), w którym wywiedziono, że uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności (...). Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 K.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Odnosząc się do zawartych w skardze wniosków Skarżącej Sąd wskazuje, że sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Ponownie rozpoznając sprawę w zakresie dotyczącym punktu drugiego rozstrzygnięcia, organ mając na uwadze wskazania Sądu, winien poddać sprawę analizie w ramach zakreślonych wskazanymi przepisami prawa. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- Classified as Business