VII SA/Wa 2985/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. S. kwotę 747 (siedemset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. S. reprezentowanego przez adw. P. T. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...]sierpnia 2015 r. udzielającej pozwolenia na rozbiórkę obiektów na terenie dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie Stacji Paliw [...] "[...]" S.A. nr [...] przy ul. [...] w [...], na terenie dz. ew. nr [...],[...], [...], [...], z obrębu [...], uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] wskazał na szereg uchybień, których dopuścił się organ I instancji, które wpłynęły na wadliwość zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że uchybienia te dotyczą przede wszystkim projektu zagospodarowania działki będącego częścią projektu budowlanego. W projekcie tym część rysunkowa została sporządzona na mapie, która nie została przyjęta przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Mapa ta nie została opatrzona klauzulą, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. 2013, poz. 1183). Wzór ten przewiduje m.in. umieszczenie na mapie imienia, nazwiska i podpisu osoby reprezentującej organ. Przedłożony plan zagospodarowania terenu takiej klauzuli nie posiada. Dalej organ wskazał, że w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu dokonano licznych skreśleń, które mimo, iż zostały podpisane przez projektanta dokonującego zmian, to nie zostały opatrzone stosowną datą. Jest to o tyle istotne, że projektant dokonujący zmian ma obowiązek wykazać, że w dacie ich wykonania należy do właściwej izby samorządu zawodowego, a nadto, że oświadczenia projektanta i sprawdzającego, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej powinny być aktualne na dzień dokonania tych zmian. Kolejnym uchybieniem jest brak w aktach spawy organu I instancji oryginału lub potwierdzonej za zgodność kopii decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla tej inwestycji (decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]). Przedłożona kopia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem w formie przewidzianej w art. 76a k.p.a., co oznacza, iż nie można "(...) uznać jej mocy dowodowej". Odnosząc się do argumentacji odwołania Wojewoda [...] wyjaśnił, że teren inwestycji ma obecnie dostęp do drogi publicznej – ul. [...] (dz. nr [...]) oraz ul. [...] (dz. nr [...]). Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 2014 roku wjazd od ul. [...] w wyniku realizacji inwestycji musi zostać zlikwidowany. Nie oznacza to jednak, że działka nr [...] należąca do skarżącego M. S. zostanie pozbawiona dotychczasowego dostępu do drogi publicznej – ul. [...], gdyż zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. projekt budowlany przewiduje możliwość przejazdu przez teren stacji paliw do działki skarżącego, na której znajduje się warsztat samochodowy. Podsumowując Wojewoda [...] uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, co przekracza kompetencje organu odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wniósł M. S. zaskarżając decyzję w części dotyczącej fragmentu uzasadnienia. Skarżący nie zgodził się z oceną organu odwoławczego, co do braku pozbawienia jego nieruchomości (dz. nr [...]) dostępu do drogi publicznej – ul. [...]. Podniósł nadto brak odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów technicznych przez projektowaną inwestycję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd kontrolował decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., którą uchylono decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że sąd ma obowiązek rozpoznać sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97, OSP 1999, z. 4, poz. 79). W niniejszej sprawie mimo objęcia skargą jedynie fragmentu uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2015 r. Sąd dokonał jej kompleksowej kontroli i stwierdził, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia. Należy wskazać, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Rodzi to w konsekwencji obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy nie może się zatem ograniczyć tylko do kontroli decyzji I instancji oraz odniesienia się do argumentacji odwołania. Co do zasady organ odwoławczy rozpoznaje sprawę uprzednio rozstrzygniętą przez organ I instancji w sposób merytoryczny lub kończy postępowanie poprzez jego umorzenie (art. 138 § 1 K.p.a.). Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przewidziana możliwość uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stanowi odstępstwo od zasady szybkiego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty przez organy obu instancji i może być stosowana jedynie wyjątkowo, przy rzeczywistym zaistnieniu okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Dlatego też sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa nie odnosi się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Należy przyjąć, jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12, że sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (LEX nr 1575600). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji organu I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeczne wobec powyższego z art. 138 § 2 k.p.a. jest wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie stan faktyczny został w sposób wyczerpujący ustalony i nie wymagał dodatkowego wyjaśnienia, zatem wbrew stanowisku organu odwoławczego nie miał on podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane formalne uchybienia w dokumentacji projektowej – projekcie zagospodarowania terenu nie uprawniały Wojewody [...] do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż powinny być usunięte w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji Wojewoda [...] uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w szczególności oceny podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących pozbawienia jego nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.