II SAB/Po 70/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Burmistrza Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje organ do załatwienia wniosku K. J. datowanego na [...] października 2019 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie załatwienia wniosku z punktu I. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Miasta i Gminy P. na rzecz K. J. kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy (zwanego dalej "Burmistrzem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została złożona w następujących okolicznościach. Dnia [...] października 2019 r. K. J. skierował do Urzędu Miasta i Gminy w P. za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek o udostępnienie informacji, którą określił jako informacja publiczna (wniosek został zarejestrowany w dniu [...] października 2019 r. – k. 21 akt sądowych). Powołując się na art. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej "u.d.i.p.") wystąpił do organu udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: a) czy istnieje etatowe stanowisko radcy prawnego w Urzędzie Miasta i Gminy w P.?; b) czy urząd/jednostka samorządu terytorialnego ma aktualnie podpisaną umowę na stałą obsługę prawną z podmiotem zewnętrznym, która to umowa jest aktualnie realizowana, a jeżeli tak to: - kiedy odbył się ostatni przetarg/wybór oferty w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm.) i gdzie można zapoznać się z ogłoszeniem w sprawie ostatniej oferty tego rodzaju; - kto jest stroną umowy oraz gdzie można zapoznać się z informacjami o tym, jaką ofertę ów podmiot złożył i ile zdobył punktów, że ta oferta została uznana za najkorzystniejszą; - kiedy nastąpi kolejne ogłoszenie w sprawie możliwości składania ofert w odpowiedzi na przetarg/zapytanie ofertowe w przedmiocie wyłonienia wykonawcy na stałą obsługę prawną na kolejne lata funkcjonowania tutejszej jednostki. Dnia [...] listopada 2019 r. Burmistrz udzielił odpowiedzi na złożony wniosek (k. 20 akt sądowych) wskazując, że zatrudnia dwóch radców prawnych na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Dodatkowo wskazano, że umowy zawarte są zgodnie z ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1282) oraz ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 75). Poza powyższymi, w odpowiedzi na wniosek nie znalazły się inne informacje. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. K. J. wystąpił ze skargą na bezczynność Burmistrza zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nie rozpoznanie jego wniosku w terminie 14 dni oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 39 i 391 § 1d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.") poprzez odstąpienie od pisemnej formy odpowiedzi na wniosek, pomimo wyraźnej rezygnacji z doręczenia w formie elektronicznej. W odpowiedzi na skargę (k. 15–16 akt sądowych) Burmistrz wniósł o jej oddalenie albo ewentualnie o umorzenie postępowania wobec udzielenia odpowiedzi K. J. w dniu [...] listopada 2019 r. Wskazał, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z żądaniem Wnioskodawcy została wysłana przesyłką pocztową – listem zwykłym. W załączeniu przekazano wykaz wysłanych przesyłek ekonomicznych. Burmistrz zaznaczył też, że informacja o etatach na stanowisku radcy prawnego jest publicznie dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Miasta i Gminy w P.. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. (k. 23–24 akt sądowych) K. J. uzupełnił skargę. Zaprzeczył, aby kiedykolwiek otrzymał list zwykły zawierający pismo z dnia [...] listopada 2019 r., [...] Podważył również wiarygodność załączonego wykazu przesyłek pocztowych, który nie zawiera podpisu, ani pieczęci osoby sporządzającej, jak również nie wskazuje, że przesyłki te nadał organ oraz nie wskazuje kto jest adresatem tych przesyłek. Jednocześnie K. J. wyjaśnił, że zapoznał się z treścią odpowiedzi na wniosek o udostępnienie publicznej dopiero [...] lipca 2020 r. , gdy otrzymał dokumentację załączoną do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "P.p.s.a."). W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego stosownie do u.d.i.p., a także czy informacja wskazana we wniosku jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wedle u.d.i.p. bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w u.d.i.p., wbrew przepisom prawa: - nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, - nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), bądź decyzji o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępniania są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Jest to w szczególności każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy Sąd zaznacza, że nie ma wątpliwości, iż Burmistrz, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W opinii Sądu nie jawi się jako oczywiste, że informacje, o których udzielenie zwrócił się skarżący, stanowią informację publiczną. Dotyczą one bowiem informacji o zasadach wewnętrznego funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne, to jest struktury i zasad zatrudnienia w urzędzie miasta i gminy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli natomiast informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ustawodawca wskazuje w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Stosownie do art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. K. J. wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu [...] października 2019 r. W konsekwencji, termin do udostępnienia żądanych informacji, ewentualnie do powiadomienia o przyczynach opóźnienia ze wskazaniem terminu, w którym organ udostępni informację, upłynął [...] listopada 2019 r. W tym terminie nie udzielono informacji na zadane pytania, wobec czego od dnia [...] listopada 2019 r. organ pozostawał w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego. W tym miejscu Sąd zaznacza, że ma świadomość, iż Burmistrz wystosował do skarżącego za pośrednictwem poczty pismo z dnia [...] listopada 2019 r. (k. 20 akt sądowych). W tym kontekście ujawnił się spór, czy przesyłka ta dotarła do adresata. K. J. twierdzi bowiem, że przesyłki nie otrzymał. Sporu tego nie można rozstrzygnąć. Dokumenty dołączone przez organ do odpowiedzi na skargę, to jest wykaz wysłanej korespondencji Urzędu Miasta i Gminy w P. i zestawienie przesyłek w obrocie krajowym (k. 17–19 akt sądowych), wskazują tylko, że przesyłkę z dnia [...] listopada 2019 r. do K. J. wysłano. Jej odbioru nie udokumentowano, ponieważ wysyłka nastąpiła bez zwrotnego potwierdzenia odbioru, ale nadto w trybie nie rejestrowanym. Rozstrzyganie sporu dotyczącego faktu dojścia bądź nie dojścia przesyłki opisanej do adresata nie ma jednak decydującego znaczenia dla sprawy. Sąd odnotowuje bowiem, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz nie odpowiedział na wszystkie postawione przez skarżącego pytania. Bez odpowiedzi pozostało pytanie najbardziej rozbudowane oznaczone we wniosku z dnia [...] października 2019 r. literą "b)". Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, gdyż nie udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania postawione we wniosku K. J.. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł o zobowiązaniu organu do załatwienia żądania skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku. Termin czternastodniowy przyjęto na zasadzie analogii z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd zaznacza, że wskazał Burmistrzowi na potrzebę załatwienia żądania skarżącego bez zakreślania zakresu odpowiedzi. Uznał bowiem, że w warunkach zgłaszanych przez skarżącego okoliczności nie otrzymania przesyłki zwykłej i wobec braku rejestracji przesyłki z dnia [...] listopada 2019 r. i nadania jej za zwrotnym potwierdzeniem odbioru nie da się rozstrzygnąć, czy K. J. efektywnie udzielono odpowiedzi choćby na jedno z pytań wniosku o udzielenie informacji publicznej. W tych warunkach w ocenie Sądu organ powinien załatwić ponownie wniosek jako całość w formie określonej w u.d.i.p., przy czym korespondencję w tym zakresie należy wysłać do skarżącego przesyłką poleconą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Stwierdzono zarazem stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., iż organ dopuścił się bezczynności (punkt II. sentencji wyroku). W punkcie III. sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania na rzecz K. J. orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 P.p.s.a. (punkt IV. sentencji wyroku), a na zasądzone koszty złożyły się: - kwota wpisu sądowego w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych), - wynagrodzenie adwokata w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz - należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa ([...] zł, k. 12 akt sądowych.