II SA/Kr 53/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta Nowy Targ na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 30 października 2019 r., nr WOB.7721.60.2019.IKLI w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. UZASADNIENIE Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w decyzji nr 651/2019 (znak: WOB.7721.60.2019.IKLI) z 30 października 2019 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną przez Burmistrza Miasta Nowy Targ decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu nr 1/2019 z dnia 10 stycznia 2019 r. (znak: PINB.5160.NT.25.2018) w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł: na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 upb i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., póz. 1186 ze zm.), a w pozostałej części utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Decyzja ta zapadła na kanwie następujących ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie: W dniu 10 stycznia 2019 r. PINB wydał zaskarżoną decyzję nr 1/2019 z dnia 10 stycznia 2019 r. (znak: PINB.5160.NT.25.2018), w której nakazano inwestorowi Gminie Miasto Nowy Targ dokonać rozbiórki budowli w postaci ogrodzenia trwałego, stalowego o łącznej długości 40,7m (począwszy od ściany budynku przy ul. Grel 5, na całym odcinku wzdłuż ulic Grel i Św. Anny w kierunku wschodnim) zlokalizowanego przy skrzyżowaniu dróg: miejskiej - ul. Grel oraz powiatowej - ul. Św. Anny usytuowanego na dz. nr ewid. 4196/1, 4197, 4198, 4199, położonych w Nowym Targu. W podstawie prawnej organ l instancji powołał art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., który stanowi, że: Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Na skutek odwołanie od ww. decyzji wniesionego przez Burmistrza Miasta Nowy Targ, organ II instancji wydał opisane wyżej rozstrzygnięcie z dnia 30 października 2019 r. W uzasadnieniu swojej decyzji MWINB wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest legalność budowy ogrodzenia na działkach o nr ewid. 4196/1, 4197, 4198, 499 położonych w Nowym Targu przy skrzyżowaniu dróg: miejskiej - ul. Grel oraz powiatowej - ul. Św. Anny. W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo wdrożył tryb likwidacji Sygn. akt II SA/Kr 53/20 skutków powstałych uchybień określany jako postępowanie naprawcze wskazane w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na fakt, że roboty budowlane w dacie wydania zaskarżonej decyzji PINB nie były realizowane, MWINB uznał, iż brak było przesłanki do wydania przez organ l instancji postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. Podkreślić również należy, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np. gdy okaże się że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego taki stan faktyczny zaistniał w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzję MWINB wskazał, że przedmiotowa inwestycja, zrealizowana przez Gminę Miasto Nowy Targ pod koniec 2017 r., polega na budowie ogrodzenia ze słupków stalowych umocowanych w gruncie, do których zamontowano przęsła stalowe ażurowe, bez podmurówki stałej, o wysokości ok. 1,5 -1,6 m, usytuowanego wzdłuż drogi publicznej: gminnej i powiatowej. Dalej podkreślono, iż istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie czy ww. inwestycja, ma charakter działań budowlanych podlegających reglamentacji prawa budowlanego. Następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz po dokonaniu analizy przepisów prawa budowlanego, organ II instancji zakwalifikował przedmiotowe ogrodzenie jako samodzielny obiekt budowlany (budowla) i stwierdził, że nie była objęta obowiązkiem pozyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Nie mniej jednak wskazać należy, że sam fakt budowy obiektu budowlanego nie wymagającego pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie wyłącza możliwości wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania. Wskazano również, że przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane na działkach o numerach ewid. 4196/1, 4197, 4198, 4199 w Nowym Targu znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi miejskiej (ul. Grel) oraz drogi powiatowej (ul. Św. Anny - ul. Kowaniec). Drogi te krzyżują się na wysokości działek o nr ewid. 4198 oraz 4199 w Nowym Targu, na których położona jest część spornego ogrodzenia. W tym miejscu organ II instancji wyjaśnił, że do dróg powiatowych i gminnych mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie Sygn. akt II SA/Kr 53/20 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 uodp: Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: 1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W myśl zapisów tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Takie zezwolenie nie zostało w niniejszej sprawie wydane, stąd aktualny jest zakaz wyrażony w ust. 1. Organ odwoławczy wskazał również, iż zgodnie z art. 43 ust. 1 u.o.d.p. obiekty budowlane powinny być usytuowane min. 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni - droga gminna oraz min 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni - droga powiatowa. Usytuowanie obiektów w odległości mniejszej jest na podstawie art. 43 ust. 2 uodp dozwolone pod warunkiem zgody zarządcy drogi. Jak wynika z pomiarów dokonanych w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 czerwca 2018 r. (k. 16 akt PINB) odległość przedmiotowego ogrodzenia od krawędzi jezdni wynosi 2,3 m, a inwestor nie legitymuje się uzgodnieniem lokalizacji ogrodzenia w takiej odległości z zarządcą drogi. W aktach sprawy zalega pismo Powiatowego Zarządu Dróg w Nowym Targu z dna 25 października 2018 r., znak: PZD-IU.4401.39.2018, z treści którego wynika, iż nie została wydana zgoda na lokalizację ogrodzenia stalowego zlokalizowanego przy skrzyżowaniu dróg: miejskiej -ul. Grel oraz powiatowej - 1671 K, ul. Św. Anny - ul. Kowaniec w m. Nowy Targ (k. 42 akt PINB). Nadto z ustaleń organu odwoławczego wynika, iż działki o nr ewid. nr 4196/1, 4197, 4198,4199 w Nowym Targu, na których zrealizowano przedmiotowe ogrodzenie, objęte są obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nowy Targ 24 (dział), zatwierdzonym uchwałą nr LXI 11/373/2014 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 12 maia 2014 r. (t.j. Dz. Urz. Woj. Małopol.2017.4031 z dnia 13 czerwca 2017 r.) - dalej: MPZP. Zgodnie z wypisem i wyrysem z MPZP powyższe działki znajdują się w obszarach oznaczonych symbolami planu: KDL.3 tereny komunikacji -droga publiczna klasy lokalnej, MNb.10 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ZU.6 - tereny zieleni urządzonej, KDZ.3 - tereny komunikacji - droga Sygn. akt II SA/Kr 53/20 publiczna klasy zbiorczej (k. 34-39 akt PINB). Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy w konkluzji stwierdził, że istnieje niezgodność zrealizowanego na działkach o nr ewid. 4196/1, 4197, 4198, 4199 w Nowym Targu ogrodzenia z przepisami planowania przestrzennego na obszarze ZU.6, KDL.3 oraz KDZ.3. Organ l instancji prawidłowo wskazał, iż zostały naruszone zapisy rozdziału 3 § 6 ust. 7 pkt 1 w terenach oznaczonych symbolami od ZU.3 do ZU.6 zakaz budowy obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej oraz małej architektury;, rozdziału 7 § 14 ust 4 Tereny komunikacji, oznaczone symbolem KDZ.3 - pow. 1,66 ha, KDZ.4 - pow. 0,57 ha, KDZ.5 - pow. 0,26 ha, KDZ.6 - pow. 0,43 ha. Zagospodarowanie terenów realizowane będzie na następujących zasadach: 1) teren lokalizacji dróg publicznych klasy zbiorczej o szerokości w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu, nie mniejszej niż 15 m i ich elementów, takich jak: a) jezdnia, b) chodniki, c) obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z funkcjonowaniem drogi; 2) dopuszcza się zmianę klasy dróg oznaczonych symbolami KDZ.4 i KDZ.5, na lokalne; 3) dopuszcza się realizację zieleni urządzonej., oraz § 14 ust 7 Tereny komunikacji, oznaczone symbolami: KDL.3 - pow. 0,44 ha. Zagospodarowanie terenów realizowane będzie na następujących zasadach: teren przeznaczony dla lokalizacji drogi publicznej klasy lokalnej o szerokości w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu, nie mniejszej niż 12 m i jej elementów, takich jak: a) jezdnia o szerokości nie mniejszej niż 5 m, b) chodniki, c) obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z funkcjonowaniem drogi; dopuszcza się realizację zieleni urządzonej. Podsumowując stwierdzono, że pomimo, iż budowa przedmiotowego ogrodzenia była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia to jednak zrealizowana została z naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych oraz zapisów obowiązującego MPZ, tj. w sposób uniemożliwiający jego legalizację. A zatem uznano, że powinna być poddana rozbiórce na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja organu l instancji stanowiąca o konieczności rozebrania ogrodzenia jest prawidłowa, bowiem brak jest możliwości doprowadzenia wybudowanego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem w inny sposób. Organ nadzoru budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 4 Sygn. akt II SA/Kr 53/20 obowiązujących przepisów prawa również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem. Do obowiązków tego organu należy bowiem nadzór i kontrola nad przestrzeganiem prawa w trakcie realizacji robót budowlanych, w tym zgodności z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, czemu służą instrumenty prawne wskazane w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Na koniec organ odwoławczy ustosunkował się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, uznając je za bezpodstawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesionej na ww. decyzję MWINB z dnia 30 października 2019 r. strona skarżąca- Gmina Miasto Nowy Targ, reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwanej dalej p.b.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, w konsekwencji braku istnienia obiektu budowlanego na nieruchomości na której ogrodzenie to zostało wykonane, iż ogrodzenie wykonane przez skarżąca stanowi samodzielny obiekt budowlany. Istotą niniejszej sprawy jest prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy prawo budowlane, a następnie w oparciu o nie weryfikacja, czy ogrodzenie podlega reżimowi art. 43. i ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Skarżąca nie podziela stanowiska, iż dla rozstrzygnięcia czy ogrodzenie jest obiektem budowlanym czy też urządzeniem budowlanym, o którym mówi art. 3 pkt. 9 p.b. istotne znaczenie ma czy na nieruchomości jest zlokalizowany inny obiekt budowlany (np. w postaci budynku) czy też nieruchomość stanowi wyłącznie "pustą" ogrodzoną działkę. W dalszej części uzasadnienia autor skargi przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r. l FSK 918/11, zgodnie z którym: (...) ogrodzenie w żaden sposób nie można zakwalifikować do budowli w rozumieniu Prawa budowlanego (...). Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2019r, poz.2325, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej Sygn. akt II SA/Kr 53/20 pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Najistotniejszym zarzutem skargi, jest zarzut dotyczący zakwalifikowania przedmiotowego ogrodzenia jako obiektu budowlanego, a nie urządzenia budowlanego. W sytuacji bowiem gdy zostanie stwierdzono, że w danej sprawie ogrodzenie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów p.b., mogą mieć do niego zastosowanie przepisy art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p., dotyczące uprzedniej zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości bliższej w stosunku do drogi niż określona w ustawie. W niniejszej sprawie organy administracyjne dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego ogrodzenia uznając je za obiekt budowlany, a nie jak podnosi w skardze jej autor - urządzenie budowlane. W aktualnym i ugruntowanym orzecznictwie sadowoadministracyjnym dominuje bowiem pogląd, że urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym i urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (vide wyr. NSA z 4 marca 2020r., sygn. akt II OSK 1099/18). Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku WSA w Rzeszowie z 1 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 72/19 możliwość zaliczenia ogrodzenia do grupy urządzeń budowlanych istnieje tylko wtedy, gdy spełnione zostaną warunki wskazane w pierwszej części legalnej definicji tego pojęcia. Mianowicie, ogrodzenie musi być związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewniać możliwość korzystania z niego. Chodzi zatem o istnienie związku o charakterze funkcjonalnym pomiędzy istniejącym obiektem budowlanym a powiązanym z nim ogrodzeniem, pełniącym w stosunku do niego rolę służebną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 6 października 2015 r. II OSK 231/14). l tak np. ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącymi już na działce zabudowaniami. W tym przypadku w razie samowoli zastosowanie mają regulacje postępowania naprawczego określone w art. 50-51 P.b. Wykonanie natomiast ogrodzenia na działce niezabudowanej powoduje powstanie obiektu, Sygn. akt II SA/Kr 53/20 o jakim mowa w art. 3 pkt 3 P.b. (tak np. wyroki NSA z 15 grudnia 2016 r. II OSK 1463/16, z 20 października 2017 r. II OSK 302/16). Uwzględniwszy powyższe i okoliczności rozpatrywanej sprawy, zasadnie - zdaniem Sądu - uznano, że ww. ogrodzenie wzniesione przez Gminę Miasto Nowy Targ stanowi obiekt budowlany (budowlę). Strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie zgodziła się z taką kwalifikacją, jednakże w złożonej skardze nie podniosła ani jednego merytorycznego argumentu, który miałby przemawiać za jej stanowiskiem (poza przytoczeniem fragmentu uzasadnienia wyroku NSA z 17 kwietnia 2012 r., sygn.. akt l FSK 918/11) Argumentu takiego nie znalazł również Sąd sprawujący kontrolę objętej skargą decyzji. Ani z akt sprawy, ani tym bardziej z uzasadnienia skargi nie wynika, że ww. ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, które żeby tak zostać zakwalifikowane musiałoby wykazać się następującymi cechami: być urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym i urządzeniem zapewniającym jednocześnie możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zatem ogrodzenie to stanowi obiekt budowlany, to nie ma przeciwskazań aby zostało objęte wymogami zawartymi w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.o.d.p. oraz art. 43 u.o.d.p. Skoro więc bezspornie w tej sprawie stwierdzono, że budowa przedmiotowego ogrodzenia została zrealizowana z naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych oraz zapisów obowiązującego MPZ, tj. w sposób uniemożliwiający jego legalizację, powinno ono podlegać rozbiórce zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się do stanowiska strony skarżącej, popierającego pogląd NSA zawarty w powołanym w wyroku tego Sądu z 17 kwietnia 2012, sygn. akt l FSK 918/11, że ogrodzenia w żaden sposób nie można zakwalifikować do budowli w rozumieniu prawa budowlanego (...) należy wskazać, że orzeczenie to zasadniczo zostało wydane w odmiennych okolicznościach sprawy (dotyczy kwestii podatkowych). Warto w tym miejscu również wyjaśnić, że polski system prawa nie jest oparty na zasadzie wiążącego precedensu (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt l FZ 154/06, LEX nr 238605, dostępne jw. - i powołane tam orzecznictwo), zatem wcześniejsze orzeczenie w podobnej sprawie przez inny czy też ten sam sąd nie mogłoby mieć - nawet pomimo uznania takich wartości, jak spójność i jednolitość orzecznictwa - decydującego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie przywołuje też określone stanowisko orzecznictwa - tak jak i poglądy prezentowane w literaturze przedmiotu - nie na zasadzie powołania się na rozstrzygnięcie precedensowe determinujące kształt wyroku w niniejszej Sygn. akt II SA/Kr 53/20 sprawie, lecz z uwagi na siłę lub klarowność argumentacji, które mogą mieć wpływ na dokonanie wykładni prawa w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako całkowicie bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.