I SA/Ke 385/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w W. z dnia [...] nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Rada Gminy w W. ("organ") podjęła w dniu [...] uchwałę NR [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty ("uchwała"). W § 7 tego aktu określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od 1 marca 2022 r. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. 4 lutego 2022 r., pod poz. [...]. W podstawie prawnej uchwały organ wskazał na przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2a pkt 1, ust. 3, ust. 4a w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 poz. 888 ze zm.). W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył powyższą uchwałę w części - tj. w zakresie § 7 podniósł zarzut istotnego naruszenia przepisów prawa – art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz.1461), dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych", art. 2 tej ustawy oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wewnętrzną sprzeczność w treści § 7 uchwały, tj. "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od 1 marca 2022 r.". W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że treść § 7 uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W ocenie skarżącego taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Podkreślił, że w orzecznictwie niejednokrotnie już wskazywano, że wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Przepis nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie. Mając na uwadze powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga prokuratora jest zasadna. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021, poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści skargi wynika, że jej przedmiotem jest jedynie § 7 uchwały. Odnosząc się z kolei do pojęcia aktów prawa miejscowego wskazać należy, że pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała w przedmiocie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłat, jako skierowana do wszystkich jej mieszkańców zobowiązanych do ponoszenia tego rodzaju opłat, jest aktem prawa miejscowego. Dlatego nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały. Należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. W § 7 uchwały NR [...] Rada Gminy w W. postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z mocą obowiązującą od 1 marca 2022 r. Zdaniem sądu takie sformułowanie, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. 4 lutego 2022 r. (Dz. Urz. Województwa Ś. z 4 lutego 2022 r., poz. [...]), oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 19 lutego 2022 r., czy też z dniem 1 marca 2022 r. Należy wskazać, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W ocenie sądu taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie ulega wątpliwości, że § 7 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wyżej wskazana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Biorąc powyższe pod uwagę sąd podziela argumentację skargi, że treść § 7 uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, naruszając tym samym wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku aktów prawa miejscowego techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, wskazując na dziewięć możliwych do zastosowania brzmień artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych. Akt prawny nie może wejść w życie bez uzyskania mocy obowiązującej i odwrotnie. Potwierdza to również wynik wykładni językowej, bo "obowiązujący" to inaczej "mający moc prawną; ważny, aktualny, będący czyimś obowiązkiem; będący w danym okresie normą (vide: https://sjp.pl oraz https://sjp.pwn.pl/). Wśród wyrazów bliskoznacznych dla zwrotu "wchodzić w życie" znajduje się natomiast słowo "obowiązywać" (vide: https://synonim.net/). Normodawca (tu: organ stanowiący gminy) powinien ujednolicić stosowane słownictwo według jego powszechnego, dominującego rozumienia w języku polskim tak, aby zgodnie z § 10 Zasad techniki prawodawczej do oznaczenia jednakowych pojęć używać jednakowych określeń, respektując tym samym wyrażoną w § 6 tego aktu zasadę komunikatywności tekstu prawnego oraz ujętą § 8 tych zasad dyrektywę, że należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. W jednym swych wyroków Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03) stwierdził m.in., że "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań". Zdaniem sądu, organ powinien zatem posługiwać się w przepisach końcowych jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie", bowiem dodanie do tego sformułowania "z mocą obowiązującą od...", wyznaczając przy tym dwie różne daty, powoduje, że przepis ten staje się niezrozumiały dla przeciętnego odbiorcy. Adresat, który odczytuje taką normę, nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty wejścia w życie, czy od daty nabrania mocy obowiązującej przez akt. Nie pozostaje to też bez wpływu na realizację zasady powszechnej znajomości prawa (ignorantia iuris nocet). Wobec powyższego zaskarżony przepis uchwały - jako sprzeczny z prawem – należało wyeliminować z obrotu prawnego. Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.