II SA/Po 905/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta P. (dalej: "Prezydent") przyznał P. M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od dnia [...] października 2010 r. do dnia [...] września 2011 r. W dniu [...] stycznia 2014 r. K. K. (dłużnik alimentacyjny i ojciec P. M.) zwrócił się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bowiem przy wydawaniu tej decyzji nie został uznany za stronę postępowania. We wniosku K. K. powołał się na wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 608/13 i II SA/Po 609/13, w których stwierdzono, że przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego ma wpływ na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego. Ponadto Odwołujący się wskazał, w ślad za wyrokami, iż dłużnik alimentacyjny jest stroną postępowania o przyznanie świadczenia alimentacyjnego i może kwestionować w drodze odwołania zasadę i rozmiar swego przyszłego zobowiązania. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "Kolegium"), działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że K. K. swój wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji oparł o przesłankę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc, że wydana decyzja w sposób rażący narusza prawo. Z "rażącym naruszeniem" prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w oczywistej sprzeczności pozostają treść przepisu prawa z rozstrzygnięciem objętym decyzją. Brak uznania K. K. za stronę postępowania w sprawie dotyczącej przyznania jego synowi świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie stanowi, zdaniem Kolegium o tym, iż wydana w tym przedmiocie decyzja w sposób rażący narusza prawo. Kolegium nie stwierdziło ponadto, aby którąkolwiek z pozostałych przesłanek nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., była obarczona decyzja Prezydenta z dnia [...] października 2010 r. K. K. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2010 r. przyznającej P. M. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Uzasadniając swój wniosek dłużnik alimentacyjny stwierdził, że nie ma wystarczającej wiedzy, czy powinien wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania, czy też o stwierdzenie nieważności i to obowiązkiem organu jest rzetelne i wnikliwe rozpoznanie sprawy i zastosowanie odpowiedniego trybu postępowania, który doprowadziłby do wyeliminowania wadliwych decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 126 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Kolegium podtrzymało wcześniejsze stanowisko, że fakt, iż K. K. nie został uznany za stronę postępowania w sprawie o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zakończonego decyzją Prezydenta z dnia [...] października 2010 r., nie uzasadnia stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium, rozpoznając wniosek K. K. nie można abstrahować od utrwalonego stanowiska doktryny i orzecznictwa, w którym wskazuje się, że za rażące naruszenie prawa procesowego można uznać tylko takie naruszenie, które nie wyczerpuje przesłanek wznowienia postępowania. Skoro zatem ustawodawca, w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wprowadził regulację, zgodnie z którą w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to okoliczność ta nie może być jednocześnie kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Nie ma przy tym racji dłużnik alimentacyjny, iż to rolą Kolegium był wybór tryby w jakim należy wyeliminować decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2010 r. Wynika to z faktu, iż wznowienie postępowania (z uwagi na to, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje wyłącznie na wniosek strony (art. 147 K.p.a.) i należy do kompetencji organu, który wydał zaskarżoną decyzję. W myśl art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję. Ze stosownym wnioskiem w tym zakresie K. K. winien zatem zwrócić się do Prezydenta. K. K. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji W uzasadnieniu powyższej skargi K. K. podniósł, że to obowiązkiem organu administracji jest przeprowadzenie rzetelnej i wnikliwej analizy wniosku, a następnie rozważenie, który z trybów wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego mógłby mieć zastosowania. W razie dalszych wątpliwości, co do treści żądania strony organ administracji publicznej powinien wezwać stronę do sprecyzowania swojego wniosku, przy czym należy mieć na uwadze, że z reguły wnioskodawca jest podmiotem niedysponującym odpowiednią wiedzą prawniczą. Skarżący dąży do wyeliminowania niewłaściwych decyzji, decyzji niezgodnych z wyrokiem sądowym, decyzji wydanych bez uczestniczenia skarżącego, a wybór właściwego tryby jest obowiązkiem organu orzekającego w sprawie. W odpowiedzi na powyższą skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przeprowadzając w tak zakreślonych granicach ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja – jak i poprzedzającą ją decyzja, nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na ich wynik. Przedmiotem sprawy poddanej sądowej kontroli są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., wydane po rozpatrzeniu wniosku K. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2010 r., nr [...], którą organ ten przyznał P. M. (syn skarżącego) świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od dnia [...] października 2010 r. do dnia [...] września 2011 r. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ, orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 K.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślić należy, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach może dojść do wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia, co ma miejsce w przypadku bezspornego ustalenia, że akt administracyjny został dotknięty jedną z wad określonych w art.156 § 1 K.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 838/15 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skarżący upatruje nieważność decyzji Prezydenta w jej wydaniu z rażącym naruszeniem prawa spowodowanym tym, że przy wydawaniu decyzji nie został uznany za stronę postępowania. Konsekwencją tego, że nie został uznany za stronę postępowania była zaś to, że decyzja nie została mu doręczona i nie mógł jej zaskarżyć w odpowiednim trybie. W sprawie poza sporem pozostaje, że K. K. nie został uznany za stronę postępowania w sprawie o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zakończonego decyzją Prezydenta z dnia [...] października 2010 r. K. K. swój wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji oparł o przesłankę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc, że wydana decyzja w sposób rażący narusza prawo. Zgodnie z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Sąd podzielił w sprawie poddanej sądowej kontroli stanowisko Kolegium, które przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywało w zaskarżonej decyzji, że posłużenie się przez ustawodawcę w przywołanym przepisie nieostrym pojęciem "rażącego naruszenie prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile, bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 600/08 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Należy także zauważyć, że w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednolicie, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § pkt 4 K.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podstawy wznowienia postępowania odnoszą się bowiem do wad tego postępowania, zaś podstawy stwierdzenia nieważności decyzji – do wad tej decyzji. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi wadę postępowania, a zatem to ono wymaga wznowienia. Podkreślić należy, że postępowanie wznowieniowe i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to dwa odrębne postępowania nadzwyczajne (por: wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 237/13 – orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Należy przy tym dodać, że ze względu na ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, o jakiej stanowi w art. 16 § 1 K.p.a., nie można w tym trybie wzruszać decyzji dotkniętej innymi wadami niż podstawy stwierdzenia nieważności przewidziane w art. 156 § 1 K.p.a. lub w ustawach szczególnych. Przyjmuje się przy tym także, iż pomiędzy tymi dwoma odmiennymi trybami weryfikacji decyzji ostatecznych nie występuje konkurencyjność pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę albo przez działający z urzędu organ administracyjny, (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 1083/07 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 538/15 – orzeczenia publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreśla, że nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji innych wad, które prowadziłyby do konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W szczególności Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień w zakresie rozważenia oraz oceny przez organ odwoławczy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także co do poprawności uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przeciwnie, jak to już wyżej wskazano, Kolegium w należyty sposób rozpatrzyło cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonało prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wyniki tych ustaleń i analiz Kolegium przedstawiło w pisemnych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, zredagowanych w sposób czyniący zadość wymaganiom K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.