II SA/Bk 499/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy T. K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy T. K. stwierdza nieważność paragrafu 2 punkt 3 i paragrafu 11 punkt 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy T. K. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w B. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w T. K. z 30 czerwca 2016r. Nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy T. K., wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 3 i § 11 pkt 3 Regulaminu, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącego Prokuratora zapisy § 2 pkt 3 i § 11 pkt Regulaminu w sposób istotny naruszają art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP a także § 135 w związku z § 143 i § 137 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Naruszenie wymienionych przepisów jest związane z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określaniu obowiązków właścicieli nieruchomości, wprowadzeniu zakazów i nakazów oraz nieuprawnionym powtórzeniu i modyfikacji zapisów ustawowych. I tak kwestionowany § 2 pkt 3 Regulaminu stanowi praktycznie dosłowne powtórzenie treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nadto kwestia dotycząca postępowania z uprzątniętym z chodników błotem, śniegiem, lodem i innymi zanieczyszczeniami (tj. regulowanie sposobu i miejsca gromadzenia zanieczyszczeń) nie mieści się w delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Treść § 11 pkt 3 Regulaminu także wykracza poza zakres upoważnienia z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach albowiem przepis ustawy nie upoważnia do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi a kwestionowany zapis nakłada obowiązek ogrodzenia i oznakowania nieruchomości jako warunek dopuszczalności zwolnienia psa ze smyczy na terenie własnej nieruchomości. Prokurator powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych tj: wyroki o sygnaturach IV SA/Po 372/15, II SA/Łd 637/15 i II SA/Bd 1273/17. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. K. poinformował o podjęciu kroków w celu uchwalenia nowego Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga w zakresie zarzutów sprecyzowanych w jej treści i podtrzymanych na rozprawie przez Prokuratora podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy w T. K. z [...] czerwca 2016r. Nr [...]w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy T. K., która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, wynikającym z wersji ustawy obowiązującej w okresie od 29 lutego 2016r. do 30 sierpnia 2016r. – t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 250). Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa. Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tu z tekstu ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2013r., poz. 1399 ze zm.). Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej. Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwala organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 283 ze zm.), co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"). Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego do działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide, między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014r. sygn. IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic. Z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wynika nadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. W wyniku przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie na terenie Gminy T. K., stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały, dokonanej poprzez pryzmat opisanych wyżej zasad i reguł poprawnej legislacji, skład orzekający zważył, co następuje: Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisem § 2 pkt 3 Regulaminu. Kwestionowany paragraf określa wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku "uprzątania błota, śniegu, lodu z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznie służącej dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości) oraz posypanie piaskiem chodnika". Jednocześnie ustawodawca zastrzegł, że "uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika, tak by mogły je sprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię" oraz, że "właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie pojazdów". Zgodnie z ustawowym upoważnieniem, zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (według numeracji ustawy w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia Regulaminu), w regulaminie mają być określone wymagania właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy upoważniającej, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Porównanie treści zakwestionowanych a przytoczonych wyżej zapisów § 2 pkt 3 Regulaminu z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" oraz z treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazuje, że kwestionowane zapisy Regulaminu nie realizują normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy upoważniającej, odnoszącej się do wymagań wobec właścicieli nieruchomości co do uprzątania tych części ich nieruchomości, które służą do użytku publicznego, natomiast stanowią niedopuszczalną kombinację ww. normy upoważniającej z treścią wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawowych obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie oczyszczania chodników wchodzących w skład pasów drogowych, położonych bezpośrednio przy granicy ich nieruchomości. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy dotyczy jedynie obowiązku określenia wymagań wobec właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości i porządku własnej nieruchomości w części służącej do użytku wspólnego (np. ogólnodostępnej drogi wewnętrznej stanowiącej własność prywatną) a nie obowiązków właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości chodników biegnących wzdłuż nieruchomości ale wchodzących w skład pasów drogowych, gdyż te obowiązki określa wprost ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 5 ust. 1 pkt 4. Wykładnia obu przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania radzie gminy normą delegacyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" tj. dotyczących zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości względem terenu leżącego poza jego nieruchomością tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie obowiązku ustawowego z art. 5 ust. 1 pkt 4, brak jest podstaw do jego powtarzania w zapisach Regulaminu (vide, między innymi: wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019r. sygn. II SA/Gd 80/19, WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019r. sygn. IV SA/Po 365/19, WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019r. sygn. II SA/Bd 506/19, WSA w Kielcach z 21 listopada 2019r. sygn. II SA/Ke 786/19, WSA w Białymstoku z 4 czerwca 2020r. sygn. II SA/Bk 179/20 – wszystkie dostępne w CBOSA). Zakwestionowane zapisy dotyczą wyłącznie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie uregulowanego ustawą obowiązku uprzątania chodnika stanowiącego część pasa drogowego czyli położonego poza granicami własnej nieruchomości tj. obowiązku nieobjętego delegacją z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy i z tych przyczyn podlegają wyeliminowaniu jako wykraczające poza zakres ustawowego upoważnienia. Ponadto delegacja ustawowa zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, stąd zastrzeżenie, że "uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika" wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2015r. sygn. IV SA/Po 372/15 i WSA w Łodzi z 29 października 2015r. sygn. II SA/Łd 637/15). Również zapis § 11 pkt 3 Regulaminu należy uznać za przekraczający zakres upoważnienia ustawowego. Zapis powyższy dotyczy obowiązków właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe, przewidując, że "zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie jego nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem". Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym Regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z upoważnienia wynika, że nałożone obowiązki dotyczące właściwego utrzymania zwierząt domowych, odnosić się mają do postępowania ze zwierzętami domowymi w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku tj. w miejscach publicznych, takich jak place publiczne, ulice, skwery czy parki. Ograniczenia wprowadzane regulaminem nie mogą natomiast obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe (tak. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz w Komentarzu do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Obowiązek zatem ogrodzenia własnej nieruchomości oraz informacyjnego jej oznaczenia ostrzegającego przed psem wprowadzony w § 11 pkt 3 Regulaminu, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)