IV SA/Po 997/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A w D. na postanowienie Inspektor Pracy z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. (nr rej. [...]) Okręgowy Inspektor Pracy w P. (dalej jako "OIP" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu zażalenia Spółki A w D., utrzymał w mocy postanowienie inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr rej. [...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżone postanowienie OIP, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przywołanym wyżej postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. (dalej też jako "organ I instancji") nałożył na Spółkę A w D. (zwaną dalej "Spółką A", "zobowiązaną" lub "skarżącą") grzywnę w celu przymuszenia, w kwocie [...]zł, w związku z prowadzonym przeciwko zobowiązanej postępowaniem egzekucyjnym, którego celem było doprowadzenie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] czerwca 2019 r. (nr [...]), tj. do niezwłocznej realizacji decyzji inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. wskazanej w punkcie 5 nakazu z [...] października 2017 r. (nr rej. [...]; zwanego też dalej "Nakazem"), która nakazywała urządzić dla pracowników mających bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi oddzielne pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne: szatnie przepustowe, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, ustępy i jadalnię. Pismami z [...] lipca 2019 r. (data wpływu: [...] lipca 2019 r.) zobowiązana złożyła w Okręgowym Inspektoracie Pracy w P. zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji, a także zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Uzasadniając obszernie swe rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy ww. postanowienia organu I instancji, OIP odniósł się kolejno do poszczególnych twierdzeń i zarzutów zażalenia, wskazując, że dotyczyły one tego, iż: i) obowiązki wynikające z decyzji wskazanej w pkt 5 Nakazu zostały wykonane, za wyjątkiem odpowiedniej ilości szafek dla pracowników. Zdaniem OIP przedmiotowe zastrzeżenie mieści się w katalogu zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przewidzianym w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.e.a."). Zarzut wykonania egzekwowanego obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego podlega więc rozpatrzeniu przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. w trybie przewidzianym dla zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, określonym w art. 34 u.p.e.a. Ten sam zarzut nie może być jednocześnie przedmiotem postępowania dotyczącego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i postępowania dotyczącego zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Na marginesie organ II instancji wskazał, że teza zobowiązanej o wykonaniu egzekwowanego obowiązku nie znajduje oparcia w dokumentacji powstałej w wyniku kontroli przeprowadzonej przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. w Spółce A w dniu [...] czerwca 2019 r. Na stronie 4 protokołu kontroli z [...] czerwca 2019 r. (nr rej. [...]) znajduje się zapis: "stwierdzono, że nie wykonano decyzji nr 5 w części dotyczącej urządzenia oddzielnego pomieszczenia jadalni dla pracowników mający bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi". Tym samym na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania kontrolnego i opisanego w ww. protokole kontroli należy – zdaniem OIP – w sposób jednoznaczny stwierdzić, że decyzja określona w punkcie 5 Nakazu pozostała niewykonana. Nakazywała ona urządzić dla pracowników mających bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi oddzielne pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne: szatnie przepustowe, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, ustępy i jadalnię. W wyniku ww. kontroli inspektor pracy ustalił, że adresat Nakazu urządził dla pracowników mających bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi następujące oddzielne pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne: szatnię przepustową, umywalnię z natryskami i ustęp, natomiast nie urządził oddzielnej jadalni. Tym samym o fakcie niewykonania decyzji określonej w punkcie 5 Nakazu przesądza nie brak odpowiedniej liczby szafek w szatni przepustowej, a brak oddzielnej jadalni. OIP podkreślił, że wprawdzie w zażaleniu zobowiązana podnosi, iż nie otrzymała ww. protokołu kontroli, trudno więc odnieść się jej do treści zawartej w tym protokole, lecz i ta teza nie znajduje oparcia w dokumentacji powstałej w wyniku kontroli. Na stronie 6 ww. protokołu kontroli znajduje się zapis: "W dniu [...] czerwca 2019 r. otrzymałem jeden egzemplarz protokołu". Bezpośrednio pod tym stwierdzeniem widnieje odręczny podpis W. S., Prezesa Zarządu Spółki A. Na tej samej stronie protokołu poniżej znajduje się zapis: "Podmiotowi kontrolowanemu przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole. (...) Do ustaleń zawartych w protokole zastrzeżeń nie wniesiono". Także pod tym stwierdzeniem widnieje odręczny podpis Prezesa Zarządu Spółki A. Tym samym – w ocenie organu II instancji – nie można przyjąć, że zobowiązana nie otrzymała protokołu kontroli z [...] czerwca 2019 r. i nie może odnieść się do jego treści; ii) decyzja w punkcie 5 Nakazu nie była precyzyjna, gdyż nie określała dokładnej ilości szafek, jaka w pomieszczeniu szatni powinna być zorganizowana dla pracowników mających bezpośrednią styczność z odpadami komunalnymi. Odpowiadając na ten zarzut, OIP w pierwszej kolejności stwierdził, że wyżej opisane twierdzenia zobowiązanej w istocie prowadzą do zakwestionowania nie tyle samego środka egzekucyjnego, który został zastosowany w niniejszej sprawie, co do zakwestionowania samego obowiązku egzekwowanego w niniejszym postępowaniu, tj. decyzji inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. . Tymczasem zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jednocześnie OIP stwierdził, że formułując w dniu [...] października 2017 r. decyzję nakazującą urządzić dla pracowników mających bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi oddzielne pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne: szatnie przepustowe, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, ustępy i jadalnię, inspektor pracy słusznie zakładał, że podmiot kontrolowany realizując tę decyzję urządzi wskazane w niej pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne w sposób zgodny z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650, ze zm.). Założenie to było tym bardziej uzasadnione, że w podstawach prawnych ww. decyzji, na stronie 2 Nakazu, inspektor pracy przywołał przepisy ww. rozporządzenia, a także przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz. U. Nr 81, poz. 716, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2009 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy gospodarowaniu odpadami komunalnymi (Dz. U. Nr 104, poz. 868). Przywołane przepisy w sposób jasny i klarowny określają zasady zorganizowania pomieszczeń i urządzeń higieniczno- sanitarnych dla pracowników mających bezpośrednią styczność z odpadami komunalnymi. Z tych względów OIP nie podzielił stanowiska zobowiązanej, że decyzja określona w pkt 5 Nakazu, stanowiąca obowiązek egzekwowany w przedmiotowym postępowaniu, nie była wystarczająco precyzyjna; iii) kwestia liczby szafek dla pracowników jest przedmiotem decyzji zawartej w pkt 1 nakazu z [...] czerwca 2019 r. (nr rej. [...]), której termin wykonania upływa [...] lipca 2019 r., a więc obowiązek ten nie może być przedmiotem postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2019 r. (nr [...]). Odpowiadając na ten zarzut, OIP stwierdził, że obowiązkiem egzekwowanym w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego jest decyzja określona w pkt 5 nakazu z [...] października 2017 r. (nr rej. [...]) – tj. decyzja nakazująca urządzić dla pracowników mających bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi oddzielne pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne: szatnie przepustowe, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, ustępy i jadalnię – a nie decyzja wskazana w pkt 1 nakazu z [...] czerwca 2019 r. (nr rej. [...]), nakazująca wyposażyć pomieszczenie szatni czystej i szatni brudnej, z której korzystają pracownicy mający bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi, w szafki na odzież własną (w szatni czystej), roboczą i ochronną (w szatni brudnej), dla każdego pracownika korzystającego z ww. pomieszczeń. Zarazem OIP ponownie podkreślił, że o fakcie niewykonania decyzji określonej w pkt 5 Nakazu przesądza nie brak odpowiedniej liczby szafek w szatni przepustowej, a brak oddzielnej jadalni; iv) grzywna w celu przymuszenia nałożona kwestionowanym postanowieniem została na zobowiązaną nałożona zanim upłynął termin do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2019 r. (nr [...]). Odnosząc się do tego zarzutu, organ II instancji wyjaśnił, że na gruncie art. 32 i art. 122 § 1 u.p.e.a. w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w sprawach egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, gdzie ten sam organ administracji publicznej pełni procesową rolę wierzyciela i organu egzekucyjnego – a tak jest w przypadku egzekucji wydawanego przez inspektora pracy nakazu zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy – organ prowadzący postępowanie egzekucyjne zobowiązany jest wystawić tytuł wykonawczy i jego odpis doręczyć zobowiązanemu najpóźniej razem z wydanym postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Obowiązujące przepisy w zakresie administracyjnego postępowania egzekucyjnego nie wymagają więc od organu egzekucyjnego doręczania najpierw odpisu tytułu wykonawczego, a potem – po upływie terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej – postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, np. grzywny w celu przymuszenia; v) organ egzekucyjny wydając kwestionowane postanowienie o nałożeniu grzywny nie poddał analizie kwestii, czy zasadne jest zastosowanie innego środka egzekucyjnego niż grzywna w celu przymuszenia. Zdaniem OIP przedmiotowe zastrzeżenie mieści się w katalogu zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przewidzianym w art. 33 u.p.e.a. Zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego podlega więc rozpatrzeniu przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. w trybie przewidzianym dla zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, określonym w art. 34 u.p.e.a. Zarazem jednak – odnosząc się do meritum podniesionego zastrzeżenia – organ II instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż z art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. wynika, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności tego środka powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. W sprawach tego rodzaju nie można zatem kwestionować zastosowania grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest ona zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym oraz że w pierwszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powoduje tylko powstanie po stronie zobowiązanego zagrożenia wyegzekwowania kwoty określonej w postanowieniu, ale wyłącznie w przypadku dalszego niewykonywania przezeń nałożonego obowiązku. Natomiast wykonanie zastępcze pociąga za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej – wiążące się ze ściągnięciem kwoty wykonania zastępczego (art. 128 § 2 u.p.e.a.). Ponadto OIP wskazał, że w myśl art. 121 § 2 u.p.e.a. nałożona grzywna nie mogła przekraczać kwoty [...]zł. W przypadku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. wobec Spółki A grzywna w celu przymuszenia nałożona postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. wyniosła [...] zł, a więc wymierzona została w dolnej części zakresu wyznaczonego przez u.p.e.a. OIP podkreślił, że nie jest to jedyny argument, dla którego uznaje on za prawidłowe i utrzymuje w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. W ocenie OIP należy mieć również na uwadze, że organ egzekucyjny (inspektor pracy) wyznaczył wysokość grzywny w myśl wskazanych w orzecznictwie sądów administracyjnych zasad racjonalnego działania i niezbędności. Celem zastosowanego środka egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Organ egzekucyjny powinien więc zastosować wobec zobowiązanego grzywnę w takiej wysokości, aby wykonanie egzekwowanego nakazu było dla zobowiązanego bardziej opłacalne, niż zapłacenie grzywny w celu przymuszenia. Co więcej, inspektor pracy dał zobowiązanej bardzo długi czas na realizację ww. obowiązku, gdyż od daty wydania egzekwowanej decyzji ([...] października 2017 r.) do terminu jej realizacji ([...] października 2018 r.) upłynął ponad rok. Organ II instancji podzielił ocenę inspektora pracy, że zważywszy na: fakt, iż realizacja decyzji jest niezbędna dla zapewnienia ochrony życia i zdrowia zatrudnionych pracowników; wskazany wyżej okres niewykonania decyzji przez zobowiązaną; okoliczność, że zapewnienie zatrudnionym pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy należy do podstawowych obowiązków pracodawcy; a także fakt, że inspektor pracy dał zobowiązanej bardzo długi czas (ponad rok) na realizację ww. obowiązku, zastosowaną grzywnę w wysokości [...] zł należy uznać za środek egzekucyjny zastosowany zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane wyżej postanowienie OIP wniosła Spółka A w D., reprezentowana przez adw. E. P. , która zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przejawiające się w uznaniu, iż: - obowiązki wynikające z decyzji wskazanej w pkt 5 Nakazu nie zostały przez skarżącą wykonane – podczas gdy w ocenie strony, zostały one wykonane; - egzekwowany obowiązek z pkt 5 Nakazu został precyzyjnie określony – w sytuacji gdy nie był on precyzyjny, bowiem nie określał dokładnej ilości szafek, jaka w pomieszczeniu szatni powinna zostać zorganizowana dla pracowników mających bezpośrednią styczność z odpadami komunalnymi; - protokół kontroli z [...] czerwca 2019 r. został skarżącej doręczony – podczas gdy skarżąca do dnia dzisiejszego nie otrzymała protokołu, wbrew odmiennym ocenom organów postępowania – przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia niezbędnych dowodów, w tym w szczególności przesłuchania strony (za stronę: prezesa Spółki A), a także pracowników organu odpowiedzialnych za doręczenie protokołu; - obowiązkiem egzekwowanym w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2019 r. jest decyzja określona w pkt 5 nakazu z [...] października 2017 r., a nie decyzja zaskarżona w pkt 1 nakazu z [...] czerwca 2019 r. – podczas gdy ustalenie to jest błędne; - nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [i] było prawidłowe – w sytuacji, gdy termin do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie ww. tytułu wykonawczego jeszcze nie upłynął; - organ poddał dokładnej analizie kwestię zasadności zastosowania innego niż grzywna środka egzekucyjnego w celu przymuszenia – podczas, gdy organ w ogóle nie rozważył możliwości zastosowania mniej dolegliwego dla skarżącej środka, jak również przy ustalaniu wysokości grzywny nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych, jak m.in. sytuacja podatkowa skarżącej oraz fakt, iż skarżąca spółka jest w 100% spółką [...], a w konsekwencji powyższego – naruszenie art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą grzywny w kwocie [...]zł; 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, podczas gdy postanowienie to, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, powinno zostać przez organ II instancji uchylone. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz rozważenie uchylenia przez Sąd również postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę, Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po [...] – utrzymanym w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] września 2020 r. o sygn. akt I OZ [...] – odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia i w czasie wnoszenia przedmiotowej skargi – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia, zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny). W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest właśnie postanowienie administracyjne, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu zaskarżone postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z [...] sierpnia 2019 r. (nr rej. [...]) w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Zastosowany wobec skarżącej środek egzekucyjny określony został w art. 119 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, z późn. zm.; w skrócie "u.p.e.a."), zgodnie z którymi to przepisami grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, a także jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z regulacji zawartej w art. 122 § 1 i 3 u.p.e.a. wynika natomiast, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu (1) odpis tytułu wykonawczego oraz (2) postanowienie o nałożeniu grzywny, zaś zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Należy zaznaczyć, że wspomniane wyżej zarzuty i zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny stanowią odrębne i niekonkurujące ze sobą środki zaskarżenia. Zażalenie na postanowienie o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego – jakim jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia – może jedynie kwestionować inne, niż w przypadku zarzutów (art. 33 u.p.e.a.), okoliczności dotyczące dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ z takiego, a nie innego środka egzekucyjnego. W orzecznictwie trafnie zaznacza się, że zarzuty dotyczące niewykonalności egzekwowanego obowiązku albo wykonania tego obowiązku (wzajemnie się wykluczające) nie mogą być skutecznie podniesione w sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tego rodzaju argumenty mogą być przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, przewidzianych w art. 33 § 1 pkt 1 i 5 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z [...].01.2018 r., II OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). W świetle powyższego, w kontrolowanej sprawie Sąd ani organ nie są władni wiążąco odnosić się do kwestii ewentualnego wygaśnięcia zobowiązania z uwagi na jego wykonanie – do którego, zdaniem zobowiązanej, w tej sprawie doszło. Jednakże, mając na uwadze treść zarzutów skargi, należy – nie przesądzając, czy egzekwowany obowiązek rzeczywiście został wykonany – wyjaśnić, co dokładnie było w kontrolowanej sprawie przedmiotem tego obowiązku, gdyż twierdzenia skarżącej w tym zakresie jawią się jako błędne, a przynajmniej mylące i niekonsekwentne. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że dnia [...] października 2017 r. inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy wydał nakaz nr [...] ("Nakaz"), który w pkt 5 obligował Spółkę A do tego, by "urządzić dla pracowników mających bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi, oddzielne pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne takie jak szatnie przepustowe, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, ustępy i jadalnie". Zobowiązana nie zaskarżyła Nakazu, wskutek czego stał się on prawomocny. Zgodnie z informacjami zawartymi w protokole kontroli z [...] czerwca 2019 r. nr rej. [...], do dnia zakończenia kontroli ww. decyzji (tj. pkt 5 Nakazu) nie wykonano. Na stronie 4 ww. protokołu kontroli cyt. "stwierdzono, że nie wykonano decyzji nr 5, w części dotyczącej urządzenia oddzielnego pomieszczenia jadalni dla pracowników mający bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi". Tym samym na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania kontrolnego i opisanego w ww. protokole kontroli należy w sposób jednoznaczny stwierdzić, że decyzja określona w punkcie 5 Nakazu w części nakazującej zapewnienie oddzielnego pomieszczenia jadalni dla pracowników mający bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi nie została wykonana. Co prawda w protokole tym stwierdzono również, że nie zapewniono odpowiedniej liczby szafek na odzież własną, roboczą i ochronną w szatni przepustowej, to jednak należy mieć na uwadze, że kwestia wyposażania ww. szatni w szafki nie była expressis verbis przedmiotem pkt 5 Nakazu, który – przypomnijmy – dotyczył wyłącznie obowiązku urządzenia dla pracowników mających bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi, oddzielne pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne, takie jak szatnie przepustowe, umywalnie, pomieszczenia z natryskami, ustępy i jadalnie. To właśnie niewykonanie tego ostatniego obowiązku, a nie kwestia liczby szafek w szatni, legła u podstaw wystawienia tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2019 r. (nr [...]), w którym w rubryce B.5, dotyczącej treści obowiązku, przytoczono in extenso treść pkt 5 Nakazu. Jak z powyższego wynika, wbrew twierdzeniom skarżącej, kwestia liczby szafek w szatni przepustowej nie była przedmiotem egzekwowanego nakazu z [...] października 2017 r. Obowiązek ten został nałożony nakazem z [...] czerwca 2019 r. (nr rej. [...]), którego wszakże nie dotyczy zaskarżone postanowienie. W świetle zarzutów skargi wymaga podkreślenia, że przedmiotowy tytuł wykonawczy nr [...] z [...] czerwca 2019 r. w rubryce [...] ("Podstawa prawna obowiązku") wskazuje expressis verbis na orzeczenie-nakaz z [...] października 2017 r., a nie nakaz z [...] czerwca 2019 r. Tym samym jako niezasadne wypada ocenić stanowisko skarżącej zarzucające błędne, jakoby, ustalenia przez organ, że obowiązkiem egzekwowanym w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2019 r. jest decyzja określona w pkt 5 nakazu z [...] października 2017 r., a nie decyzja określona w pkt 1 nakazu z [...] czerwca 2019 r. Już z tych względów również zarzut strony, jakoby egzekwowany obowiązek nie został określony precyzyjnie, "bowiem nie określał dokładnej ilości szafek, jaka w pomieszczeniu szatni powinna zostać zorganizowana" uznać należy za niezasadny, ponieważ kontrolowane postanowienie odnosi się do obowiązku urządzenia jadalni, a nie wyposażenia szatni w odpowiednią liczbę szafek. Niezależnie od tego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia trafnie wytknięto, że powyższe zagadnienie stanowi materię właściwą dla ewentualnych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a nie dla zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Sąd w tym miejscu nie przesądza, czy obowiązek określony w pkt 5 Nakazu rzeczywiście nie został wykonany, jak uznały organy – choć ubocznie zauważa, że zostało to jednoznacznie stwierdzono w protokole kontroli z [...] czerwca 2019 r. – a jedynie podkreśla, że o zarzucanym przez organ egzekucyjny niewykonaniu decyzji nr [...] z Nakazu przesądza nie brak zapewnienia odpowiedniej liczby szafek w szatni przepustowej, a brak urządzenia oddzielnej jadalni. Niezasadny okazał się także zarzut skargi dotyczący rzekomego nie doręczenia zobowiązanej protokołu kontroli z [...] czerwca 2019 r. Wszak, jak to przekonująco wyjaśnił OIP w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, na stronie 6 protokołu kontroli z [...] czerwca 2019 r. znajduje się wyraźne stwierdzenie: "W dniu [...].06.2019 r. otrzymałem jeden egzemplarz protokołu." opatrzone własnoręcznym podpisem i pieczątką Prezesa Zarządu [Spółki A], W. S.. Na tej samej stronie protokołu poniżej znajduje się pouczenie o przysługującym podmiotowi kontrolowanemu prawie zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole, po którym następuje formuła z której jednoznacznie wynika, że do ustaleń zawartych w protokole zastrzeżeń nie wniesiono. Także pod tym stwierdzeniem widnieje własnoręczny podpis Prezesa Zarządu Spółki A. Wobec powyższego twierdzenia autora skargi, jakoby skarżąca nie otrzymała protokołu kontroli z [...] czerwca 2019 r. jawią się jako gołosłowne i pozostające w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżąca, poza zarzutem nieprzeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na powyższą okoliczność, nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważyłyby wiarygodność ww. stwierdzeń zawartych w protokole lub autentyczność podpisów Prezesa Zarządu Spółki A w nim zamieszczonych. W tej sytuacji oczekiwanie skarżącej prowadzenia przez organy na ww. okoliczność dodatkowego postępowania dowodowego jawi się jako bezpodstawne i sprzeczne z zasadami ekonomiki procesowej. Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut skargi mówiący o tym, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przedwcześnie, gdyż przed upływem terminu do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego z [...] czerwca 2019 r. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że z art. 32 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Z kolei w myśl art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny. Cytowane przepisy, jak słusznie zauważył OIP, nie wymagają od organu egzekucyjnego doręczania najpierw odpisu tytułu wykonawczego, a potem – po upływie terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej – postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Z wyżej przytoczonej regulacji wprost wynika, że w sytuacji, gdy stronie wcześniej nie doręczono tytułu wykonawczego, to tej czynności dopełnia organ egzekucyjny przy doręczeniu postanowienia o nałożeniu grzywny. Wobec powyższego zarzut przedwczesnego wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia uznać należy za bezzasadny. Ubocznie godzi się zauważyć, że pewne wątpliwości może budzić jedynie prawidłowość działania organu II instancji w zakresie, w jakim organ ten rozpoznał zażalenie Spółki A na postanowienie inspektora pracy w sprawie nałożenia grzywny przed rozpoznaniem zażalenia Spółki A na postanowienie inspektora pracy w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów – która to okoliczność jest Sądowi w niniejszym składzie znana z urzędu (m.in. z akt sprawy o sygn. IV SA/Po [...]) – gdyż w orzecznictwie i doktrynie uznaje się w takim przypadku "celowość zawieszenia, czy chociażby wstrzymania postępowania zażaleniowego do czasu ostatecznego rozpoznania zarzutów" (zob. J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, "Zeszyty Naukowe Sadownictwa Administracyjnego" 2013, nr [...] s. 121, i tam przywołane orzeczenia sądów administracyjnych). Ponieważ jednak Sądowi wiadomy jest z urzędu także i to, że ostatecznym postanowieniem z [...] września 2019 r. (nr rej. [...]) OIP utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji odmawiające uwzględnienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej (notabene skarga Spółki A na to postanowienie OIP została oddalona nieprawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z [...] czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po [...]), to należy przyjąć, że powyższe uchybienie organu II instancji nie mogło mieć istotnego wpływu na wynika sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu nie rozważenia przez organy zastosowania innego środka egzekucyjnego, wskazać należy, że przy obowiązkach o charakterze niepieniężnym polegającym na obowiązku określonego działania organ ma zasadniczo do wyboru da środki: grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. Z ogólnej regulacji zawartej w art. 7 § 2 u.p.e.a. nie wynika, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania tzw. obowiązku zastępowalnego ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać grzywnę w celu przymuszenia. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego, należy uwzględnić przesłanki stosowania tych środków ustanowione w przepisach szczegółowych ustawy egzekucyjnej. W takiej sytuacji obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku danego rodzaju (por. wyrok NSA z [...].11.2015 r., II OSK [...], CBOSA). Stosownie do art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Z kolei zgodnie z art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z przepisów powyższych nie wynika zatem pierwszeństwo stosowania grzywny w celu przymuszenia. Przy rozważaniu relacji, jaka między tymi środkami egzekucyjnymi występuje, należy uwzględnić treść art. 122 § 2 u.p.e.a., który określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny co prawda nie stanowi o kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127 u.p.e.a., a także zakresu obowiązywania w procesie egzekwowania obowiązku zastępowalnego zasad ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z [...].09.2011 r., II OSK [...], CBOSA). W myśl art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Powyższe regulacje wskazują na to, że – jak trafnie przyjął OIP – przy egzekucji dotyczącej omawianego obowiązku zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. wyrok NSA z [...].02.2012 r., II OSK [...], CBOSA).W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Nadto należy wskazać, że zasada jest, iż spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych należy stosować ten, który w możliwie najmniejszym stopniu będzie ingerował w prawa i wolności zobowiązanego (por. wyrok NSA z [...].04.2012 r., II OSK [...], CBOSA). Niewątpliwie takim środkiem jest właśnie grzywna w celu przymuszenia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że jak wynika z treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a., to od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji – czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przywołane powyżej przepisy wskazują bowiem, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja – zwolnienia ze zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest uiszczenie grzywny – nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego, co już samo przez się pokazuje, że ten środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącej. Wszak nie może uchodzić uwadze, że wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżąca zostałaby zatem obciążona kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu. Koszt ten z pewnością byłby większy niż dobrowolne, samodzielnie wykonanie obowiązku. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za wybór środka mniej uciążliwego, a stąd wybór ten spełnia wymogi określone w art. 7 § 2 u.p.e.a. Odnosząc się z kolei do wysokości wymierzonej grzywny w niniejszej sprawie, należy wskazać, że zgodnie z art. 121 § 2 i 3 u.p.e.a. (z zastrzeżeniem § 5 niemającym zastosowania w tej sprawie), każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...]zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – kwoty [...]zł. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty [...]zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – kwoty [...]zł. W tym kontekście należy wyjaśnić, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że wysokość grzywny wymierzonej w tej sprawie została ustalona na [...] zł. W ocenie Sądu, organ II instancji, działając w ramach uznania administracyjnego, wywiązał się z obowiązku należytego wyjaśnienia i uzasadnienia takiej, a nie innej wysokości grzywny, stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie) i celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku). Zauważyć w szczególności trzeba, że przez okres ponad jednego roku zobowiązana nie wywiązała się z nałożonego obowiązku. Zgodzić należy się z OIP, że wysokość spornej grzywny została ustalona z zachowaniem zasad racjonalnego działania i niezbędności. Celem zastosowanego środka egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Organ egzekucyjny powinien więc zastosować wobec zobowiązanego grzywnę w takiej wysokości, aby wykonanie egzekwowanego nakazu było dla zobowiązanego bardziej opłacalne, niż zapłacenie grzywny w celu przymuszenia. Zgodzić należy się z organem, że jeżeli egzekwowana decyzja nakładała na zobowiązaną obowiązek urządzenia dla pracowników mających bezpośredni kontakt z odpadami komunalnymi oddzielnych pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych (tu dokładnie: oddzielnej jadalni) grzywna w wysokości [...] zł jest grzywną, którą należy uznać za środek egzekucyjny zastosowany zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Co więcej, inspektor pracy dał zobowiązanej bardzo długi czas na realizację ww. obowiązku, gdyż datę wydania egzekwowanej decyzji (pkt 5 Nakazu), tj. [...] października 2017 r. dzielił od wyznaczonego terminu jej realizacji, tj. [...] października 2018 r., ponad rok. Słusznie wskazuje organ, że nie bez znaczenia jest okoliczność, iż realizacja ww. decyzji jest niezbędna dla zapewnienia ochrony życia i zdrowia zatrudnionych pracowników, który to obowiązek należy do podstawowych obowiązków pracodawcy. Ponadto rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, iż grzywna w celu przymuszenia stanowi znaczną dolegliwość finansową, co łączy się z samą istotą przymusu egzekucyjnego. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostały stworzone jednak takie mechanizmy, których zadaniem jest przeciwdziałanie większej uciążliwości egzekucji, pod warunkiem wykonania obowiązku. Są nimi: umorzenie grzywny w celu przymuszenia, o którym stanowi art. 125 § 1 u.p.e.a., oraz zwrot uiszczonej grzywny, stosownie do art. 126 u.p.e.a. Chociaż sytuacja majątkowa lub podatkowa skarżącej nie powinna być obojętna dla organu egzekucyjnego w ramach nakładania grzywny w celu przymuszenia, to jednak pierwszym wyznacznikiem dla wymierzanej grzywny powinien być cel egzekucji (por. wyrok NSA z [...].08.2019 r., II OSK [...], CBOSA). Co prawda organ nie dokonał analizy sytuacji finansowej skarżącej, to jednak biorąc pod uwagę charakter niewykonanego obowiązku, jak również okres, w jakim strona mogła go wykonać, Sąd uznał, iż grzywna w kwocie [...]zł jest proporcjonalna i odpowiada celom tego środka egzekucyjnego. Natomiast bez znaczenia w niniejszej sprawie jest okoliczność, że skarżąca spółka jest w 100% spółką [...]. Powyższe w żadnym stopniu nie mogło uzasadniać wymierzenia grzywny w niższej wysokości. Skarżąca będąca spółką [...] w takim samym zakresie, jak inne podmioty, jest obowiązana zapewnić pracownikom odpowiednie warunki pracy. Mając powyższe na uwadze, za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał również, że kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., albowiem zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.