II SA/Ol 959/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z 3 grudnia 2020 r. T. C. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną E. C. We wniosku tym zawarł oświadczenie, że w celu spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i wnosi o uchylenie decyzji przyznającej ten zasiłek ze skutkiem na 30 listopada 2020 r. Decyzją z ‘[...]" r. Specjalista Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza (dalej jako: "organ I instancji"), odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej jako: "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność żony skarżącego powstała w 51. roku życia. Ponadto organ I instancji wskazał, że obowiązek alimentacyjny osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, tj. w przedmiotowej sprawie dwojga dzieci, wyprzedza obowiązek alimentacyjny małżonka, zatem wnioskowane świadczenie nie mogło zostać przyznane mężowi osoby wymagającej opieki. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że skarżący pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, a ponieważ z wcześniej wskazanych przyczyn świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane, to brak było podstaw do uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") pismem z 22 kwietnia 2021 r. poinformowało skarżącego, że w sprawie nie występują – poza jedną - negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia, stanowił fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pismem z 23 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył organowi odwoławczemu kopię decyzji organu I instancji z "[...]" r., uchylającą od dnia 1 maja 2021 r. decyzję z "[...]" r. przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy. Pismem z 6 lipca 2021 r. organ I instancji poinformował Kolegium, że decyzja uchylająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest ostateczna. Decyzją z "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzekło co do istoty, w ten sposób, że przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną E. C. od dnia 1 maja 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2022 r., zastrzegając, że gdyby do 30 kwietnia 2022 r. nie ustał stan epidemii lub zagrożenia epidemiologicznego strona zachowa prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do upływu 60 dni od odwołania tego stanu, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności żony. Ponadto organ odwoławczy odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego o przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakwestionowanej przez TK części. Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18. ewentualnie 25. roku życia. Dlatego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu. Następnie Kolegium wskazało, że żona skarżącego jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Znaczny stopień niepełnosprawności ustalono do 3 października 2007 r. Orzeczenie o niepełnosprawności wydano na czas oznaczony - do 30 kwietnia 2022 r. Opiekę nad niepełnosprawną żoną sprawuje skarżący, pomagając jej we wszystkich aspektach codziennego funkcjonowania. Opieka ta ma charakter stały i całodobowy, a zakres i sposób jej sprawowania uniemożliwia skarżącemu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżący jako mąż osoby wymagającej opieki jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ulega żadnej wątpliwości, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest osobą zobowiązaną do alimentacji wobec żony. Na dzień wydania decyzji nie istniała już żadna z przesłanek negatywnych uniemożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż specjalny zasiłek opiekuńczy wypłacany był skarżącemu do 30 kwietnia 2021 r., więc od 1 maja 2021 r. jedyna negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. została wyeliminowana. Datę końcową wypłaty świadczenia ustalono w oparciu o wskazany przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności okres, na jaki wydano orzeczenie o niepełnosprawności żony skarżącego, w związku z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w części, w jakiej nie przyznano wnioskowanego świadczenia za okres od 1 grudnia 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. Decyzji tej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez niezastosowanie jego dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, a w konsekwencji odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r., pomimo złożenia spełniającego wszelkie wymogi wniosku, zawierającego m.in. oświadczenie o wyborze świadczenia i woli uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy; b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., polegającej na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia prawidłowego wniosku i wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; c) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy określonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. , co w konsekwencji: - skutkowało nieprzyjęciem, że nastąpił zbieg prawa do świadczeń implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego; - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego, pomimo dokonania przez niego wyboru świadczenia korzystniejszego. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podkreślił, że we wniosku skarżący jednoznacznie określił, że dokonuje wyboru świadczenia korzystniejszego, tj. świadczenia pielęgnacyjnego i wniósł o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 30 listopada 2020 r. Wskazał, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, wyklucza natomiast możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. Podniósł, że istnieje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej z datą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Również wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Użyty w tym przepisie zwrot "w granicach sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Trafne jest także stanowisko organu odwoławczego dotyczące obowiązku alimentacyjnego małżonka osoby niepełnosprawnej i sąd tę ocenę w całości podziela. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczyła kwestii przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 grudnia 2020 r. Kolegium przyjęło, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dopiero od 1 maja 2021 r., gdyż od tego momentu skarżący nie pobiera już specjalnego zasiłku opiekuńczego, zatem ustała jedyna przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Skarżący wskazywał, że we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z ostatnim dniem miesiąca poprzedzającego przyznanie wnioskowanego świadczenia, co oznacza, że dokonał on wyboru świadczenia. Natomiast w ocenie organu odwoławczego, niezbędne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o czym pełnomocnik skarżącego został poinformowany pismem z 22 kwietnia 2021 r., bowiem dopóki w obrocie prawnym funkcjonować będzie decyzja przyznająca wnioskodawcy prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe. Uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy nastąpiło ostateczną decyzją organu I instancji z "[...]": r. ze skutkiem ex nunc od miesiąca, w którym skarżący złożył odrębny wniosek o uchylenie tej decyzji, tj. od 1 maja 2021 r. Skarżący od tej decyzji nie odwołał się, nie zakwestionował nieuwzględnienia jego wniosku w części odnoszącej się do żądania uchylenia decyzji z data wsteczną (tj. od 30 listopada 2020 r.) Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności i pozostaje w obrocie prawnym, zatem wiąże stronę i organy. Jest ona odrębnym aktem, podlegającym ewentualnemu odrębnemu zaskarżeniu (co nie nastąpiło), więc, jak wskazano wyżej, nie mogła stanowić przedmiotu kontroli sądu w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W rozpoznawanej sprawie skarżącemu przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki sprawowanej nad żoną od 1 listopada 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. Z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wynika natomiast, że posiadanie prawa do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostawała i była realizowana decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia. Także regulacja zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazuje, że przy zbiegu roszczeń uprawnionemu przysługuje wyłącznie jedno świadczenie. W myśl powyższych unormowań, nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń, a co za tym idzie, skarżącemu nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, w którym pozostawała w obrocie prawnym decyzja przyznająca mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ten sam okres. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Kolegium nie naruszyło art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., gdyż przepis ten wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dopóki w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., nie było możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres. Organ odwoławczy nie naruszył również art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem powołanych przepisów jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej ten zasiłek pozwoliło na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia, od którego zasiłek stały już nie przysługiwal. Prawidłowo zatem organ II instancji świadczenie to przyznał od 1 maja 2021 r. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia; jej wyrazem musi być uchylenie wcześniejszej decyzji. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego uprawnienia, którego pobieranie uniemożliwia uwzględnienie wniosku. W wyroku z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 (publ. w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. W wyrokach z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20; z 14 września 2021 r., sygn. akt I OSK 685/21; z 14 października 2021 r., sygn. akt. I OSK 483/21 i sygn. akt I OSK 509/21 (publ. w CBOSA) NSA akcentował, że organ powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła skorzystać z prawa do korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego, co organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie uczynił i co spowodowało uchylenie decyzji zasiłkowej na wniosek skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. na zgodny wniosek skarżącego i organu.