I OSK 1370/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centrum Edukacyjnego "[...]" Spółka z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 175/07 w sprawie ze skargi Centrum Edukacyjnego "[...]" Spółka z o.o. w T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania odwołania według właściwości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Centrum Edukacji "[...]" Sp. z o. o. w T. wniosło skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] Nr [...], wydane na podstawie art. 31 pkt 5 lit "a" ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej ustawa o systemie oświaty) oraz art. 65 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), o przekazaniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] Nr [...] w sprawie zmiany wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych do rozpoznania, według właściwości, [...] Kuratorowi Oświaty w B. Skarżąca Spółka wniosła do Prezydenta Miasta T. o przekształcenie Zaocznego Technikum [...] w T. - szkoły ponadpodstawowej w Uzupełniające Technikum [...] w T.- szkołę ponadgimnazjalną. Zdaniem Kolegium przedmiot tej sprawy dotyczył zakresu spraw określonych w art. 31 pkt 5 lit "a" ustawy o systemie oświaty. Z przepisu tego wynika, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach szkół publicznych, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, oraz szkół i placówek niepublicznych. Kolegium nie zgodziło się również ze stanowiskiem strony skarżącej zawartym w zażaleniu od postanowienia wydanego w I instancji, iż art. 65 kpa dotyczy jedynie wszczęcia postępowania przed organem I instancji i nie odnosi się do postępowania odwoławczego. Kolegium odpierając ten zarzut powołało się na art. 140 kpa, zgodnie z którym w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 kpa w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami I instancji. W skardze do Sądu na postanowienie Kolegium skarżąca Spółka zarzuciła obrazę prawa materialnego, naruszenie procedur prawnych, błędów w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydania orzeczenia i wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] oraz postanowienia Kolegium z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że kurator oświaty nie może być organem odwoławczym, ponieważ wypowiadał się na etapie wydania decyzji przed organem I instancji i byłby sędzią w swojej sprawie. Ponadto nadzór pedagogiczny kuratora zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie dotyczy spraw przekształceniowo - rejestrowych. Nadto Spółka zarzuciła, że wadliwe jest pouczenie postanowienia Kolegium wydanego w I instancji, iż jest ono ostateczne, a stronie służy prawo wniesienia do tego organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie siedmiu dni od daty doręczenia tego postanowienia. Pouczenie to narusza art. 138 i art. 112 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 175/07 oddalił skargę na to postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]. Natomiast skarga na decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] została odrzucona przez Sąd prawomocnym postanowieniem z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 1158/06. Sąd odnosząc się do przedmiotu skargi, jakim jest przekazanie odwołania zgodnie z właściwością do innego organu stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów. Zgodnie z art. 129 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, zaś art. 127 § 2 kpa stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Istnieje zatem możliwość rozpatrywania odwołań przez inne organy administracji publicznej jednakże tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy szczególne. Ustalenie organu właściwego powinno być dokonane na podstawie art. 17 pkt 1 kpa stanowiącego, iż organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego- samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Podanie skarżącej spółki dotyczy problematyki unormowanej w ustawie o systemie oświaty, która przewiduje wyjątek od zasady ujętej w art. 17 pkt 1 kpa. Przepis art. 31 pkt 5 lit "a" tej ustawy stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach szkół publicznych, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne, oraz szkół i placówek niepublicznych. Ustalenie właściwości organu wyższej instancji, który powinien rozpatrzyć odwołanie wniesione na decyzję organu gminy (prezydenta) na podstawie art. 65 § 1 kpa, powinno nastąpić na gruncie przepisu art. 17 kpa. Przepis ten w pkt 1 stanowi, że organami wyższego stopnia w sprawach administracyjnych w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Jeżeli więc jest przepis szczególny wskazujący organ wyższego stopnia, właściwym stosownie do art. 17 pkt 1 kpa będzie kurator oświaty, a nie samorządowe kolegium odwoławcze. Wbrew twierdzeniu skarżącej art. 65 kpa ma zastosowanie również do odwołań, gdyż odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 kpa. W świetle powyższego Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa, skargę oddalił. W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu we wszystkich instancjach. Zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 kpa poprzez nie wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzji co do meritum sprawy w przedmiocie utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy lub jej uchylenia; art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez nie stwierdzenie przez Kolegium nieważności decyzji organu I instancji, art. 63 i art. 65 kpa, które dotyczą wszczęcia postępowania, nie zaś postępowania odwoławczego; art. 112 kpa poprzez błędne pouczenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., iż od postanowienia wydanego przez ten organ służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; art. 31, art. 33 i 82 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, iż kurator oświaty jest organem właściwym do rozpoznania odwołania w sprawach rejestrowych, które to uchybienia mają wpływ na wynik sprawy. W jej uzasadnieniu wskazano, że Spółka wskutek błędnego pouczenia złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem w przedmiocie przekazania odwołania według właściwości kuratorowi oświaty, co spowodowało naruszenie art. 112 kpa. Wskutek tego Kolegium postanowieniem z dnia [...]. utrzymało w mocy swoje postanowienie przekazujące odwołanie według właściwości. Narusza to art. 138 kpa, gdyż organ odwoławczy jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. winien wydać decyzję, w której utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy albo uchyla tę decyzję albo umarza postępowanie. W dalszej kolejności nastąpiło naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, tym bardziej, że błędne pouczenie zawarte w orzeczeniu I instancji nie może stosownie do art. 112 kpa szkodzić stronie. Przekazanie przez Kolegium odwołania według właściwości [...] Kuratorowi Oświaty w B. obraża art. 31, art. 33 i art. 82 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Na tym etapie postępowania odwoławczego Kurator Oświaty nie może być organem odwoławczym, gdyż w toku postępowania przed organami I instancji wydawał opinię co do kwestii przekształcenia skarżącej Spółki. W niniejszej sprawie doszło do błędnej wykładni pojęć funkcji nadzoru pedagogicznego oraz funkcji dotyczących spraw przekształceniowo - rejestrowych. Zgodnie z art. 31 ustawy o systemie oświaty kompetencje Kuratora Oświaty w odniesieniu do szkół niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych dotyczą tylko nadzoru pedagogicznego i w takim zakresie Kurator może być organem odwoławczym. Katalog działań nadzoru pedagogicznego jest ściśle określony w art. 33 powołanej ustawy i nie obejmuje spraw rejestrowych, które należą wyłącznie do Wydziału Oświaty Urzędu Miasta w T., na co wskazuje art. 82 ust. 4 tej ustawy. W tej sytuacji organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. i to ono powinno rozpoznać odwołanie. W skardze zarzucono również, iż decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany wpisu nr [...] w ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta T., polegającej na przekształceniu szkoły ponadpodstawowej Zaoczne Technikum [...] w T. w szkołę ponad gimnazjalną Zaoczne Uzupełniające Technikum [...] z dniem [...] września 2006 r. została wydana z naruszeniem posiadanych kompetencji i bez podstawy prawnej. Dokonując analizy przepisów ustawy z dnia 8 stycznia 1990 r. Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, na której oparł się organ I instancji, stwierdzić należy, iż ma ona charakter porządkowo-instrukcyjny, ponieważ nie zawiera żadnych sankcji w razie naruszenia jej przepisów. Poza tym nie wskazuje drogi odwoławczej. Z tych względów nie może być podstawą do wydania jakiejkolwiek decyzji. Rola organu rejestrowego jest czysto techniczna. Nie ulega wątpliwości, iż na kwestię zasadności przedmiotowej decyzji ma wpływ właściwa interpretacja przepisów ustawy o systemie oświaty, która w niniejszej sprawie nie została dokonana. Ustalenie, iż właściwym organem do rozpoznania odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesądza o braku zasadności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...], a tym samym wpływa na realizację wniosku Spółki w przedmiocie jej przekształcenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nieważność postępowania została określona w art. 183 § 2 ppsa, ale żadna z jej postaci, w tym przepisie wyszczególnionych, tu nie występuje. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami i wnioskami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który jej zdaniem został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono jeszcze innego przepisu (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, s. 453 ). Związanie zaś wnioskami skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje tę skargę zgodnie z wnioskiem strony, która stosownie do art. 176 ppsa obowiązana jest wskazać, czy wnosi o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany i czy skarży orzeczenie w całości lub w części. Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 ppsa. Stanowi on, iż skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 tego art.) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 tego art.). Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie została oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 ppsa. Zarzucono w niej naruszenie przepisów art. 138 kpa, art. 156 § 1 pkt 1 kpa, art. 63 kpa, art. 65 kpa i art. 112 kpa oraz art. 31, art. 33 i art. 82 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zarzut naruszenia tych przepisów nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy kpa bowiem nie są stosowane przez Sąd administracyjny, więc Sąd ten nie mógł ich naruszyć. Sąd administracyjny nie stosuje również przepisów postępowania zawartych w ustawie o systemie oświaty. Przedmiotem zarzutu mogło być jedynie naruszenie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale ich naruszenia skarżący w ogóle nie zarzucał. Pomijając w tym miejscu jaki charakter mają przepisy art. 31, art. 33 i art. 82 ust. 4 ustawy o systemie oświaty - procesowy, czy materialny wskazać trzeba, iż są jednostkami redakcyjnymi o złożonej budowie (składają się z ustępów, punktów), w skardze zaś nie określono dokładnie, który z nich został naruszony. Tak sformułowany zarzut nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 ppsa. Z kolei przepis art. 82 ust. 4 nie daje podstaw do skutecznego kwestionowania przekazania odwołania organowi właściwemu do jego rozpoznania. Przepis ten poprzez odesłanie do ust. 1 i ust. 1a wskazuje organy właściwe do wydania decyzji o odmowie wpisu do ewidencji (czyli organ jednostki samorządu terytorialnego lub ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego) oraz przesłanki odmowy wpisu (pkt 1 i 2). Przepis ten stosuje się odpowiednio do zgłoszenia zmian powstałych po wpisie do ewidencji (art. 82 ust. 5). Z przepisu art. 31 pkt 5 lit. "a" tej ustawy wynika natomiast, iż kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach szkół i placówek niepublicznych. Zatem organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego odmawiającej wpisu do ewidencji lub zmiany tego wpisu jest - zgodnie z art. 31 pkt 5 lit "a" ustawy o systemie oświaty - kurator oświaty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również zarzuty dotyczące trafności decyzji odmawiającej zmiany wpisu do ewidencji. Zarzuty te wykraczają poza granice skargi kasacyjnej i nie podlegają kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - jak już wyżej wskazano - jest związany jej granicami. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania również nie jest zasadny, gdyż stosownie do art. 203 pkt 1 ppsa stronie, która wniosła skargę kasacyjną, przysługiwałby zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego jedynie od organu, gdyby w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok Sądu I instancji oddalający skargę. Skarga kasacyjna została jednakże oddalona.