II OSK 444/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 215/20 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 215/20 oddalił skargę E. B. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] kwietnia 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w obrębie S., gmina S., dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Zdaniem Sądu I instancji należy podzielić stanowisko organów, że działka objęta wnioskiem skarżącej znajduje się w granicach pasa 100 m od zbiornika wodnego, co bezzasadnie kwestionuje skarżąca. Jak wynika z akt sprawy, na działce nr [...] zlokalizowany jest zbiornik wody stojącej, a postępowanie wyjaśniające wykazało, że jest to starorzecze rzeki S., które powstało w wyniku prac regulacyjnych. Sporne okazało się natomiast to, czy owo starorzecze może zostać uznane za "inny naturalny zbiornik wodny", w odniesieniu do którego obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy w odległości 100 m od linii brzegu. Dokumentacja zebrana w toku postępowania wykazała, że w zbiorniku tym znajduje się woda, w związku z czym należało uznać, iż zbiornik ten jest naturalnym zbiornikiem wodnym, do którego zastosowanie znajdzie zakaz § 5 pkt 8 lit. a uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie, albowiem dotyczy on nie tylko głównego korytarza rzeki S., ale również "innych naturalnych zbiorników wodnych", jak starorzecze. Okoliczność ta, jak już wskazano, uniemożliwiałaby wydanie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, jednakże organ zasadnie wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej zbiornika wodnego – starorzecza. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że nietrafne są uwagi związane z nieodniesieniem się przez organ odwoławczy do kwestii prawidłowych oznaczeń na mapie ewidencyjnej gruntów i aktualności mapy z 1966 r. obrazującej przebieg rzeki S.. Stanowisko, jakoby teren starorzecza powinien być oznaczony w ewidencji gruntów jako N – nieużytki, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych, które jednoznacznie wykazały, iż w ww. zbiorniku wodnym znajduje się woda. Ponadto, nawet fakt ewentualnego oznaczenia tego terenu w ewidencji jako nieużytki nie przesądzałby o braku możliwości zastosowania zakazów wskazanych w uchwale. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: - art. 220 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.; dalej: Pw) w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: Ppsa) poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż rację ma organ I instancji przyjmując, że przedmiotowy zbiornik stanowi starorzecze rzeki S., które powstało w wyniku przeprowadzonych w przeszłości prac regulacyjnych na rzece, przy czym wystarczającym dla przesądzenia charakteru owego zbiornika, w odniesieniu do którego obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy w odległości 100 m od linii brzegu, są rozważania oparte na limnologii oraz analizie urbanistycznej sporządzonej przez uprawnionego urbanistę, gdy tymczasem, wobec braku definicji legalnej starorzecza, sięgniecie do limnologii, nauki z zakresu hydrologii zajmującej się badaniem wód słodkich, z pominięciem regulacji zawartych w art. 200 Pw, a dotyczących sposobu ustalania linii brzegu prowadzi do przedwczesnych, nieuprawnionych wniosków przesądzających o charakterze zbiornika; - art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.; dalej: Pgik), § 68 ust. 1 pkt 1 lit. g i ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w spawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 393) w zw. z art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, iż za nierozstrzygające dla sprawy uznał Sąd I instancji kwestie oznaczenia działki w ewidencji gruntów na rzecz w ocenie skarżącej nieoczywistych i nieudowodnionych okoliczności faktycznych, gdy tymczasem podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do postanowień art. 21 ust. 1 Pgik organy nie mogą samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinny odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz że dane ewidencyjne wskazujące położenie, granice i powierzchnię gruntów oraz rodzaj użytków gruntowych i klasy gleboznawcze należą do danych bezwzględnie wiążących organy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80, art. 7a w zw. z art. 85, art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: Kpa) w zw. z art. 174 pkt 2 Ppsa poprzez uznanie, iż organ zgromadził w sprawie kompletny materiał dowodowy, dokonał jego właściwej oceny i wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący przesłanki, jakimi kierował się wydając rozstrzygnięcie, gdy tymczasem organ w skarżonej decyzji, zawierającej wprawdzie obszerne uzasadnienie co do przesłanek jakie należy spełnić przy otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy terenu, a co nie było przedmiotem sporu, nie wskazuje jakie dowody pozwoliły przyjąć organowi, że na spornym terenie występuje naturalny zbiornik wodny, a co stanowiło istotę sporu; - art. 10 § 1 w zw. z art. 79 w zw. z art. 81 Kpa w związku z art. 174 pkt 2 Ppsa poprzez uznanie, iż brak udziału skarżącej we wszystkich czynnościach na każdym etapie postępowania podejmowanych przez organ, w szczególności brak zawiadomienia o terminie przeprowadzenia oględzin terenu, a tym samym niezapewnienie skarżącej w nim uczestnictwa, nie ma wpływu na wynik sprawy i nie narusza uprawnień skarżącej jako strony postępowania, gdy tymczasem to wyniki ustaleń w terenie okazały się kluczowe i rozstrzygające do uznania przez Sąd za prawidłową dokonaną przez organ odwoławczy ocenę prawidłowości decyzji Wójta Gminy S. w skarżonej części, dotyczącej nieprzekraczalnej linii zabudowy i przyjęcia, że na terenie działki sąsiedniej występuje woda stojąca będąca naturalnym rozlewiskiem rzeki S. oraz przebiega tam koryto rzeki S. - woda płynąca, co uzasadnia przeprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy z uwzględnieniem linii brzegowej ustalonej w oparciu o poczynione ustalenia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ppsa przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł naruszenia przepisów i nie zastosował określonych w Ppsa środków kontroli legalności, w konsekwencji nie uchylając zaskarżonego rozstrzygnięcia, choć postępowanie administracyjne było dotknięte wadami polegającymi na naruszeniu tak prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. . 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. 3.4. Wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 220 Pw wymyka się spod kontroli instancyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że artykuł ten dzieli się na 20 ustępów. W judykaturze zgodnie zaś podkreśla się, że w odniesieniu do unormowania, które nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów i punktów oraz innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2001/12, 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1665/17, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 519/21). Z uwagi na niewskazanie konkretnej normy prawnej ww. zarzut błędnej wykładni jest niezasadny. 3.5. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Pgik oraz § 68 ust. 1 pkt 1 lit. g i ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w spawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Pgik podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Niemniej jednak oznaczenie określonej działki (terenu) w ewidencji gruntów nie ma kluczowego znaczenia dla dopuszczalności zastosowania w przedmiotowej sprawie zakazów wskazanych w § 5 pkt 8 lit. a ww. uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z [...] lipca 2016 r. W tym zakresie zdaniem NSA decydujące znaczenie miało ustalenie czy znajdujący się na działce nr [...] zbiornik może być uznany za "inny naturalny zbiornik wodny". Przepis art. 21 ust. 1 Pgik nie zakazywał organom dokonania ustaleń co do charakteru zbiornika wodnego, pomimo że teren ten nie jest oznaczony w ewidencji jako grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi czy grunty pod wodami powierzchniowymi. Na marginesie tylko można dodać, że powołane rozporządzenie przewidywało aktualizację operatu ewidencyjnego niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 45 - § 47 rozporządzenia). Tym samym należy stwierdzić, że powołane przepisy geodezyjne nie zostały w ogóle w sprawie błędnie zastosowane. 3.6. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej organy zgromadziły kompletny materiał dowodowy w celu ustalenia charakteru i położenia zbiornika wodnego. W szczególności organ dysponował stanowiskiem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Nadzór Wodny w B. sporządzonym w oparciu o przeprowadzone oględziny, mapą geodezyjną z 1966 r. z zaznaczonym starorzeczem rzeki S. oraz dokumentacją fotograficzną z oględzin w terenie przeprowadzoną 24 października 2019 r. oraz mapą szczególnego zagrożenia powodziowego. NSA w całości podziela stanowisko organów, jak i Sądu I instancji, że powyższy materiał dowodowy w pełni uzasadniał przyjęcie, że zbiornik wodny zlokalizowany na terenie działki nr [...], stanowi starorzecze rzeki S.. Nie zostały zatem naruszone art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80, art. 7a w związku z art. 85, art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 Kpa. 3.7. Bezzasadnie zarzuca się również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 79 w zw. z art. 81 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny przede wszystkim z tego powodu, że strona nie wykazała, by objęte zarzutem naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. NSA w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 10 § 1 Kpa ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyroki NSA z: 6 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2905/14, 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 4/07, 23 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1614/06 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04 opubl. w ONSAiWSA 2005/4/66, podjęta na gruncie analogicznej, do zawartej w art. 10 § 1 Kpa, regulacji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). Skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Jak zresztą wskazał Sąd I instancji, brak zawiadomienia skarżącej o przeprowadzanych oględzinach nieruchomości mających na celu ustalenie charakteru zbiornika wodnego na działce nr [...] nie miał wpływu na wynik sprawy i nie naruszał uprawnień skarżącej, która w trybie art. 10 § 1 Kpa, została poinformowana przez Kolegium o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz wnoszeniu uwag. Z uprawnienia tego skarżąca skorzystała, czego dowodem jest jej pismo z 2 grudnia 2019 r., w którym odniosła się do dowodów zebranych postępowaniu uzupełniającym. 3.8. W związku z tym, że powyższe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, nie było jakichkolwiek podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ppsa, a Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił. 3.9. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.