IV SAB/Wr 424/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi I. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 2018r.; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia wniosku , o którym mowa w pkt I wyroku; IV. oddala dalej idąca skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 357 (słownie : trzysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem z dnia [...] I. T. (dalej: strona, skarżący) , adresowanym do Wojewody D. (dalej: organ, Wojewoda) o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia [...] organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństw państwa. Kolejnym pismem z dnia [...] organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego na dzień [...] i jednocześnie wezwał ją do dostarczenia dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu dla całego gospodarstwa domowego, a także dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania. Pismem z dnia [...] Komenda Wojewódzka Policji we W. poinformowała, że z dokonanych sprawdzeń w dostępnych dla policji bazach danych nie wynika, aby pobyt strony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego . W dniu [...] strona przedstawiła żądane dokumenty. Pismem z dnia [...] organ ponownie poinformował stronę o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego na dzień [...] oraz ponownie wezwał stronę do dokonana tych samych czynności, o których mowa w piśmie organu z dnia [...]. Pismem z dnia [...] strona złożyła ponaglenie w powyższej sprawie, które organ przekazał Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia [...]. Pismem z dnia [...] (data wpływu: [...]) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący wniósł o: 1/ dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. kontroli przewlekłości jakiej dopuścił się organ administracji publicznej; 2/ zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w zakreślonym przez Sąd terminie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; 3/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości i że miała ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.; 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 24 590,85 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów: art. 8., art. 9 , art. 12, art. 35 , art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018 poz. 149 z późn. zm.; dalej: k.p.a.); W uzasadnieniu skargi skarżącego wywodził , że dotychczasowy brak decyzji po stronie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia ani w stanie faktycznym ani prawnym, tym bardziej, że skarżący przebywając na terytorium RP posiada stale miejsce zamieszkania , a także od 2017 r. stałą pracę. Skarżącemu nadano też nr PESEL. Skarżący przebywa w Polsce z zamiarem stałego osiedlenia się i zasymilował się z miejscową społecznością. Na skutek bezczynności organu, skarżący doznaje wielu krzywd i niedogodności. W szczególności skarżący ma utrudniony kontakt z rodziną pozostałą na Ukrainie , w tym swoją córką, co przez tak długi okres stanowi dla niego szczególną uciążliwość zwłaszcza w okresie wszelkich świąt czy uroczystości rodzinnych. Obecnie w związku działaniami wojennymi w ojczystym kraju, skarżący jest też wysoce zaniepokojony swoim statusem pobytowym w RP. Brak decyzji powoduje stan niepewności i wywołuje uzasadniony niepokój. Rażąca bezczynność jakiej dopuszcza się organ, w sposób szczególny zatem wzmaga cierpienia i krzywdy psychiczne u skarżącego. Dodatkowym problemem dla skarżącego jest też brak możliwości uzyskania kredytu celem zakupienia mieszkania. Skarżący wielokrotnie prowadził rozmowy z instytucjami finansowymi jednakże brak karty pobytu tworzy szczególną przeszkodę w tym zakresie. Zmuszony jest więc do wynajmu lokalu, co jest znacznie droższe i mniej korzystne niż zakup nieruchomości w kredycie. Ponadto na chwilę obecną posiadając mieszkanie własnościowe mógłby, nie będąc uzależniony od zgody właściciela i jakichkolwiek dodatkowych kosztów w tym zakresie, zapewnić lokum dla swojej rodziny, którą usiłuje ratować przed działaniami wojennymi. Wszelkie ww. krzywdy jakich od 4 lat doznaje skarżący, uzasadniają zaś w pełni jego roszczenia finansowe. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc , że decyzją z dnia [...], nr [...] udzielono stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia [...]. Wojewoda podniósł także, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Jednocześnie ustosunkowując się do żądania w zakresie przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. organ zwrócił uwagę na fakt, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Zdaniem organu, oceniając całokształt okoliczności sprawy, w szczególności kwestie związane z ilością spraw procedowanych przez organ (przyczyniających się do powstania opóźnień niezależnie od woli organu, dążącego do szybkiego rozstrzygania procedowanych spraw), przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej bądź wymierzenie organowi grzywny jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022, poz. 329, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, co wprost wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z przedmiotem skargi wskazać należy ,że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Z punktu widzenia zarzucanej przewlekłości postępowania ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba ogólną zasadę postępowania administracyjnego, sformułowaną art. 12 k.p.a., wedle której organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (vide: wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16). Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy , że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wypada też przypomnieć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia , o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu , co wprost wynika z art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Materiał aktowy kontrolowanej sprawy potwierdza, że od chwili złożenia przez skarżącego wniosku, tj. od dnia [...] (data wpływu wniosku do organu) organ - poza dwoma pismami z dnia [...] i pismem z dnia [...] - przez kolejne 22 miesiące organ nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsza czynność została bowiem podjęta przez organ w dniu [...], kiedy sprawa winna być finalnie dawno załatwiona, mając na uwadze terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a. Czynnością ta było wezwanie strony o dostarczenie określonych dokumentów.. Sąd jednak wskazuje, że takie pismo cechuje się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. W ocenie Sądu, podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Sąd stwierdził również, że organ wprawdzie dwukrotnie poinformował stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, stosownie do wymogu wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., lecz żadnego z wskazanych przez siebie terminów organ. nie dochował W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku po upływie ponad roku od jego wpłynięcia. Stwierdzenie powyższego oznacza, że prowadzone w sprawie postępowanie – zakończone już po wszczęciu postępowania sądowoadministarcyjnego - Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tego też względu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie miała miejsca. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast wbrew stanowisku Wojewody, nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z kolei załatwienie wniosku poprzez wydanie przez organ decyzji z dnia [...], uwzględniającej żądanie skarżącego , czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do jego rozpatrzenia. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie , w związku z czym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej stało się zbędne. Z tych względów orzeczono jak w pkt III sentencji wyroku . Jednocześnie Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej z uwagi na przyznanie mu stosownej sumy pieniężnej w pkt IV sentencji wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] w sprawie ze skargi strony na bezczynność organu w załatwieniu przedmiotowego wniosku , zarejestrowanej pod sygn. akt. IV SAB/Wr 423/22, w której Sąd miał do czynienia z tożsamym stanem faktycznym, a obie sprawy mogły być objęte jedną skargą. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku),. Natomiast przy określaniu wysokości należnego wynagrodzenia za zastępstwo procesowe uwzględniono fakt, że na skutek wniesienia dwóch odrębnych skarg , prowadzono dwie sprawy skarżącego dotyczące przewlekłości oraz bezczynności organu w sprawie tego samego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. obniżył zatem o połowę wynagrodzenie, biorąc pod uwagę nakład pracy pełnomocnika, podjęte przez niego czynności oraz charakter sprawy, zważywszy, że obie skargi na bezczynność i przewlekłość – z nielicznymi wyjątkami- są tożsame co do żądań i treści. Z tych powodów Sąd uznał, że w tej sprawie zachodzi przypadek uzasadniający zasądzenie jedynie części kosztów, na podstawie art. 206 p.p.s.a. .