III SA/Kr 1089/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 maja 2022 r. Nr SKO.ŚR/4111/538/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 20 maja 2022 r., znak: SKO.ŚR/4111/538/2022, wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej W. M., działając na podstawie art. 17, art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 2, 2a i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615; powoływanej dalej jako "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; powoływanej dalej jako "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy T. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia 18 marca 2022 r., znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania W. M. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką: J. K., ur. 15 października 1938 r. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 18 marca 2022 r. znak: [...] organ I instancji w wyniku rozpoznania wniosku W. M. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. K. (ur. 15.10.1938r.) legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 18 listopada 2008 r., nr [...], zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i datuje się od 9 czerwca 2006 r., to jest od 67 roku życia, symbol przyczyny niepełnosprawności oznaczono "05-R 07-S" i stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od 9 czerwca 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione wszystkie warunki do przyznania W. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką J. K., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ ustalił, że W. M. ma 60 lat i pobiera z ZUS emeryturę w kwocie 1136 zł miesięcznie, i ma dochód z gospodarstwa rolnego (oświadczenie z dnia 25 lutego 2022 r.). Ponadto skarżąca od 1987 r. nigdzie nie pracowała zawodowo, a gdy wychowywała dzieci to pracowała w gospodarstwie rolnym i opłacała w tym czasie składki w KRUS. Jej rezygnacja z pracy nie była związana z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Niemniej opiekuje się na co dzień swoją matką, wykonuje obowiązki w zakresie: sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, zawożenie na wizyty lekarskie. J. K. po domu porusza się samodzielnie, wychodzi również poza dom, mąż skarżącej lub synowie pełnią funkcję kierowcy w czasie transportu podopiecznej do różnych instytucji. Ponadto nie został spełniony przez skarżącą wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad matką, bo skarżąca nie pracowała już w przeszłości, gdyż zajmowała się wychowywaniem dzieci. Brak zatem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tymi zdarzeniami. Ponadto matka skarżącej, pomimo legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, wychodzi poza dom, radzi sobie z codziennymi czynnościami, zatem skarżąca nie musi rezygnować z poszukiwania pracy, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżąca ma dwoje rodzeństwa - brata M. K. i siostrę W. P. Brat deklaruje pomoc przy sprawowaniu opieki nad matką, jeśli będzie taka konieczność, zaś siostra nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lecz oświadczyła pod odpowiedzialnością karną, że oferuje matce swoją pomoc. Nadto organ I instancji stwierdził, że wystąpiła negatywna przesłanka sformułowana w art. 17 ust. 1b uniemożliwiająca przyznanie świadczenia. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie opisaną wyżej decyzją z dnia 20 maja 2022r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 u.ś.r. oraz art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 2 tej ustawy. Organ odwoławczy dokonał tożsamych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, jak organ I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie interpretacji art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Stwierdził jednak, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest wystąpienie negatywnych przesłanek, a to, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i nie zawiesiła tego prawa, rezygnacja z praccy skarżącej nie była związana z koniecznością sprawowania opieki nad matką, nadto matka skarżącej nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, wychodzi poza dom, radzi sobie z codziennymi czynnościami. Nadto rodzeństwo skarżącej deklaruje pomoc matce. Na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca W. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matka, podczas gdy taki związek istnieje oraz zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczonej przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji powołanego przepisu. Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i przyjęcie, że fakt pobierania emerytury pozbawia skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 i art. art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. K. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy. W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że matka skarżącej J. K. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 18 listopada 2008 r., nr [...], zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i datuje się od 9 czerwca 2006 r., to jest od 67 roku życia, symbol przyczyny niepełnosprawności oznaczono "05-R 07-S" i stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od 9 czerwca 2006 r. Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona. Należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń opiekuńczych przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, których celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. Jest to zatem świadczenie z zakresu pomocy społecznej. Winno ono zatem być przyznawane wówczas, gdy potencjalny beneficjent świadczenia nie jest w stanie we własnym zakresie zapewnić właściwego wsparcia osobie bliskiej, przy wykorzystaniu innych dostępnych środków. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych, świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, która się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie jakiejkolwiek pracy. Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Wskazany przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy wykazać, że osoba ubiegająca się o nie stale i osobiście opiekuje się bliską osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Innymi słowy rezygnacja z pracy zawodowej musi nastąpić w celu sprawowania opieki. Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej jest osobą samodzielną w czynnościach codziennych. Porusza się samodzielnie po domu, wychodzi również na zewnątrz. Skarżąca świadczy pomoc matce polegającą na sprzątaniu, gotowaniu, robieniu zakupów, zawożeniu na wizyty lekarskie, przy czym jako kierowcy pomagają mąż skarżącej i dorośli synowie. Czynności polegające na sprzątaniu, robieniu zakupów i gotowaniu skarżąca i tak by wykonywała, gdyż czyni to w ramach jednego gospodarstwa domowego, w którym pozostają również jej maż i synowie. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że zakres opieki nie uniemożliwia osobie opiekującej się J. K. podjęcia zatrudnienia, a szczególnie w gospodarstwie rolnym. Praca w gospodarstwie rolnym cechuje się bowiem dużą elastycznością. W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 229/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie wykazano, aby zaangażowanie skarżącej w opiekę nad matką było przeszkodą w podjęciu aktywności zawodowej. Skarżąca nie wykonuje w związku z opieką nad matką w zasadzie żadnych czynności typowo opiekuńczych, ekstraordynaryjnych. Takie czynności jak sprzątanie, robienie zakupów czy przygotowywanie posiłków należą do zwykłych codziennych czynności, które osoby pracujące zawodowo wykonują po powrocie z pracy. Posiłki matka skarżącej spożywa samodzielnie, zatem skarżąca może przygotować posiłek przed wyjściem do pracy. Nadto skarżąca może skorzystać z usług opiekuńczych. Praca w gospodarstwie rolnym pozwala na dużą elastyczność, zatem brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z pracy, a sprawowaniem opieki nad matką, tym bardziej, że niepełnosprawność matki datuje się już od 9 czerwca 2006 roku, a skarżąca nie wykazała, by stan zdrowia matki w ostatnim czasie radykalnie uległ zmianie. Nadto obowiązek alimentacyjny spoczywa w równym stopniu na rodzeństwie skarżącej, które deklaruje pomoc w sprawowaniu opieki nad matką. Nie jest zatem tak, jak twierdzi skarżąca, że ciężar sprawowania opieki spoczywa wyłącznie na niej, a jeśli tak jest, to jest to wybór skarżącej, a nie życiowa konieczność. Zdaniem Sądu zarzuty skargi są nieuzasadnione, organy ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok z 20.09.2012 r., IV SA/Wa 663/12, LEX nr 1347629, w którym WSA w Warszawie stwierdził, że "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy" – tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 711/11, LEX nr 1139681); 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454). Z zasadą prawdy obiektywnej wiąże się kwestia rozłożenia ciężaru dowodu (onus probandi) w postępowaniu administracyjnym. Zasada prawdy obiektywnej przenosi ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie, co oznacza, że co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Jeśli organ administracji publicznej dokonał pewnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie przeprowadzonych dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy, organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z 10.12.2009 r., II OSK 1933/08, LEX nr 582865). W niniejszej sprawie zdaniem Sądu organy przeprowadziły właściwie postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Sąd nie stwierdził także naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 8 i 9 k.p.a. Kwestia, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury jest drugorzędna wobec faktu, że nie zostały spełnione inne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero, gdy wszystkie pozostałe przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego byłyby spełnione, należałoby rozważyć kwestię możliwości zawieszenia prawa do emerytury. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy nie miały podstaw do informowania skarżącej o spełnieniu wszystkich przesłanek poza jedną – ustaleniem prawa do emerytury. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.