I OSK 1689/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 296/10 w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Decyzją z [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 1 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) uchyliło decyzję Starosty Wejherowskiego z [...] lipca 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W., obr. [...] oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr A i A, dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadzi księgę wieczystą Kw [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym A. Ł. i odmówiło przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił, że zasady przekształcania użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osób fizycznych w prawo własności reguluje powołana w decyzji ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, której przepisy weszły w życie w dniu 13 października 2005 r. W ocenie Kolegium, w dniu wejścia w życie ww. ustawy, użytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej w W. przy ul. Z. była "[...]" Spółka z o.o. w G. Natomiast w dniu 27 czerwca 2007 r. wnioskodawca nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości od wymienionej Spółki. Zatem skoro w dniu 13 października 2005 r. wnioskodawca nie był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, nie spełniał przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Następnie Kolegium, wskazując na treść art. 1 ust. 1a, 2 i 3 tejże ustawy, podniosło, że skarżący oraz "[...]" Spółka z o.o. w G. nie zaliczają się do żadnej z określonych w tych przepisach kategorii podmiotów. Zdaniem Kolegium brak było podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku strony. W takiej sytuacji zdaniem organu odwoławczego organ I instancji powinien był odmówić przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a nie umarzać postępowanie, gdyż w sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 296/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych może wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 1a ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Pod pojęciem następstwa prawnego, o którym mowa w ww. przepisie, należy rozumieć zarówno następców prawnych na zasadzie sukcesji generalnej, jak i sukcesji syngularnej. Aby jednak osoba, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji syngularnej (tak jak skarżący w drodze umowy sprzedaży), mogła żądać przekształcenia nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, podmiot, od którego prawo to nabyła musi spełniać kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wówczas dopiero bowiem można uznać, że jest ona następcą prawnym w rozumieniu art. 1 ust. 3 tejże ustawy i przysługuje mu prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy w oparciu o powyższe uregulowania prawne organ odwoławczy poczynił prawidłowe i zgodne z prawem ustalenia. Prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości przed nabyciem go przez skarżącego przysługiwało "[...]" Spółce z o.o. w G., która jako osoba prawna nie spełnia zarówno kryteriów określonych w art. 1 ust. 1 jak i w art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Osoby prawne uprawnione do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostały wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy (przypadek dotyczący spółdzielni mieszkaniowych określony w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy nie ma w sprawie zastosowania), w którym mowa jest o osobach prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Przepis ten odnosi się do nieruchomości gruntowej znajdującej się we współużytkowaniu wieczystym większej liczby podmiotów, będących właścicielami wyodrębnionych lokali w nieruchomości budynkowej wybudowanej na takim gruncie. W odniesieniu do osób prawnych możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma zatem charakter ograniczony, gdyż nie dotyczy nieruchomości gruntowych i nieruchomości budynkowych, a jedynie udziałów w prawie użytkowania wieczystego związanych z odrębną własnością lokali (por. B. Jelonek-Jarco, A. Józefiak, Komentarz do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, System Informacji Prawnej Lex). Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynikało, że "[...]" Spółka z o.o. w G. była wyłącznym użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości gruntowej oraz właścicielem nieruchomości budynkowej usytuowanej na tymże gruncie. Nie służyło jej prawo własności wyodrębnionego lokalu położonego w tym budynku, z którym to prawem związany byłby udział we współużytkowaniu wieczystym gruntu. Nie można było, w związku z tym, uznać skarżącego za następcę prawnego w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ odwoławczy prawidłowo zatem zgromadził i ocenił materiał dowodowy i na tej podstawie w sposób dokładny wyjaśnił stan faktyczny przedmiotowej sprawy. Z tego względu zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za bezzasadne. W konsekwencji Sąd uznał, że w dacie orzekania przez organ II instancji brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. A. Ł. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie należy do kręgu osób, którym przysługuje żądanie przekształcenia posiadanego przez niego użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z art. 1 ust. 1, ust. 1a i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego, przyjętego w zaskarżonym wyroku, ewentualnie o 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o 3) o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) pytania prawnego co do zgodności art. 1 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że instytucja użytkowania wieczystego jest instytucją archaiczną. Zawężenie w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności kręgu osób uprawnionych do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, naruszając zasadę równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych, jak również zasadę, mówiącą o tym, iż własność może być ograniczona ustawą, ale tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Podkreślił, że zgodnie z ustawą, przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności następuje odpłatnie, ponieważ zgodnie z jej art. 4 ust. 2, do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia, stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którymi, cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. Ustawa zatem, wprowadzając krąg uprzywilejowanych podmiotów, uprawnionych do wystąpienia z żądaniem nabycia własności nieruchomości, posiadanych w użytkowaniu wieczystym, tę fundamentalną zasadę równości narusza. Zdaniem skarżącego, uzasadniony jest wniosek nie tylko o uchylenie zaskarżonego wyroku, ale także o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) z pytaniem prawnym, co do zgodności ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, ust. 1a i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) nie jest zasadny. Zgodnie z art. 1 ust. 3 tej ustawy "Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2". Artykuł 1 ust. 1 i ust. 1a powołanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania w sprawie ostatecznej decyzji, przyjmował ograniczenia podmiotowe: ograniczenie do osób fizycznych, rozszerzenie podmiotowe na osoby prawne zostało przyjęte w zakresie przedmiotowym wyznaczonym w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Ograniczenia te miały znaczenie dla uprawnień następców prawnych (art. 1 ust. 3 powołanej ustawy). W sprawie nie ulega wątpliwości, że w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikiem wieczystym działki była "[...]" Spółka z o.o. w G. Tych ustaleń skarżący nie podważył. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.