III OSK 1528/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1278/18 w sprawie ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 17 września 2018 r. nr SKO.4170.17.1090.2018 w przedmiocie możliwości realizacji przedsięwzięcia oraz braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1278/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę G.R. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: kolegium) z 17 września 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Dębowiec (dalej: organ I instancji) z dnia 5 lipca 2018 r. w przedmiocie możliwości realizacji przedsięwzięcia oraz braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że zaskarżona decyzja została oparta na pozytywnej opinii organu właściwego tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Organ ten ocenił, że rodzaj i niewielka skala przedsięwzięcia nie wskazują na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko po spełnieniu warunków, które zostały określone w decyzji organu I instancji. Planowane przedsięwzięcie zostało prawidłowo zakwalifikowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Taka kwalifikacja nie oznacza jednak automatycznie obligatoryjnego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organy prawidłowo oceniły skutki oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w aspekcie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca. Zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych aspektów sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że Kolegium nie dopuściło się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z 5 lipca 2018 r. oraz postanowienia tego organu z 27 czerwca 2018 r., stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (od którego nie przysługiwało zażalenie), pomimo wydania ich w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem przez organ I instancji: a. art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.; dalej: u.u.i.s.) w związku z art. 63 ust. 2 u.u.i.s. poprzez wydanie postanowienia z 27 czerwca 2018 r., a w konsekwencji decyzji z 5 lipca 2018 r., bez uzyskania opinii RDOŚ co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; b. art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.s. w zw. z art. 6, 7, 9, 77 k.p.a. przez zaniechanie dokonania oceny powiązań zamierzonego przedsięwzięcia z innymi realizowanymi już przedsięwzięciami polegającymi na eksploatowaniu złoża żwirów z piaskiem [...] znajdującego się w odległości 155 m od granicy przedsięwzięcia [...]; c. art. 63 ust. 1 u.u.i.s. poprzez jego niezastosowanie i brak przeprowadzenia analizy przewidzianych w powyższych przepisach kryteriów, czego skutkiem było bezzasadne odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, a także naruszenie art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.s. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; d. § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 61) poprzez uznanie, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do grupy przedsięwzięć, dla których przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane na podstawie art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.u.i.s.; e. art. 62a u.u.i.s. w zw. 7 k.p.a. poprzez bezkrytyczne oparcie się przez organ na przedłożonych przez inwestora danych, w tym zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, bez ich weryfikacji; f. art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. d u.u.i.s. poprzez wydanie decyzji stwierdzającej możliwość realizacji spornego przedsięwzięcia pomimo stwierdzenia, iż najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest jedynie w odległości ok. 23 m na zachód od granicy złoża oraz ustaleniu, że "[w] związku z realizacją przedsięwzięcia będzie miała miejsce emisja hałasu oraz zanieczyszczeń do powietrza związana z pracą urządzeń wydobywczych (...). Przy planowanym wydobyciu, ilość kursów wywożonych kopalinę wyniesie 15-16 pojazdów na dobę", – w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad prawa administracyjnego; 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy za prawidłowe uznać należało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 1 p.p.s.a., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie uprawniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia i to wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.ps.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie została ona oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. upatruje w tym, że Sąd I instancji nie rozstrzygnął sprawy w jej granicach przez co dopuścił się obrazy art. 134 § 1 p.p.s.a. Z kolei naruszenie drugiego z tych przepisów miałoby wynikać z naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, również w powiązaniu tych przepisów z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów najbardziej szczegółowych. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.u.i.s. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji uwzględniając szereg warunków określonych w tym przepisie, dotyczących realizowanego przedsięwzięcia. Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ( art.63 ust. 2 ustawy ). Ponadto stosownie do treści art. 64 ust. 1 pkt 1 u.u.i.s. przed wydaniem postanowienia, organ zobowiązany jest do zasięgnięcia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że postanowienie Wójta Gminy Dębowiec z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie braku potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia zostało wydane bez zasięgnięcia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Organ I instancji decyzje w sprawie możliwości realizacji przedsięwzięcia oraz braku potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko wydawał 3-krotnie. Pierwsza decyzja z 31 lipca 2017 r. została uchylona przez organ odwoławczy 29 września 2017 r. Drugą decyzję wydaną 24 stycznia 2018 r. uchylono 14 marca 2018 r., przy czym przyczyną rozstrzygnięcia kasacyjnego było mylne przekonanie, że na skutek zmiany Prawa wodnego w sprawie wymagana była opinia Wód Polskich. Następnie w dniu 27 czerwca 2018 r. organ I instancji wydał postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny przedsięwzięcia na środowisko, w postanowieniu tym słusznie uwzględniono stanowisko RDOŚ zawarte w opinii z 22 grudnia 2017 r. Faktem jest, że po wydaniu swojej opinii przez RDOŚ kolegium uchyliło decyzję organu I instancji, jednak jak słusznie podkreśla Sąd I instancji od daty wydania opinii nic się nie zmieniło w stanie faktycznym sprawy, złożony wniosek nie został w żadnym stopniu zmodyfikowany. Nie zmieniły się żadne parametry i dane dotyczące przedmiotowego przedsięwzięcia zawarte w karcie informacyjnej, tym samym opinia zachowała swą aktualność. Uchylenie decyzji czy postanowienia przez organ odwoławczy nie oznacza, że w prowadzonym postępowaniu muszą być powtórzone wszystkie czynności (uzgodnienia, stanowiska), które nie miały żadnego związku z uchyleniem rozstrzygnięcia, żaden przepis prawa tego nie wymaga. W tej sytuacji, gdy opinia RDOŚ z 22 grudnia 2017 r. zachowała swą aktualność błędne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie o naruszeniu art. 64 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 2 u.u.i.s. Kolejny z zarzutów dotyczy naruszenia art. 63 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.i.s. oraz przepisów k.p.a. poprzez brak oceny przedmiotowego przedsięwzięcia z innymi już realizowanymi. Tak postawiony zarzut jakby pomijał rozważania Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości. WSA wskazał na to, że organy wzięły pod uwagę odległość dzielącą dwa wyrobiska żwiru. Okoliczność ta wynikała z karty informacyjnej i została uwzględniona przez RDOŚ w wydanej opinii. W uzasadnieniu postanowienia 27 czerwca 2018 r. organ pierwszej instancji przeanalizował również tę kwestię stwierdzając, że nie przewiduje się jednoczesnej eksploatacji dwóch złóż i skumulowany wpływ na środowisko, w tym także na obszar Natura 2000 dwóch przedsięwzięć związany z eksploatacją kopaliny nie będzie odczuwalny. Tak więc i ten zarzut skargi kasacyjnej musiał zostać uznany za chybiony. Zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 u.u.i.s. jest błędnie sformułowany, gdyż przepis ustępu pierwszego składa się z trzech punktów, w których zawarte są uregulowania prawne sformułowane w ramach 25 liter. Nie jest rzeczą sądu poszukiwanie, czy domyślanie się tego, która norma prawna w ocenie skarżącej została naruszona. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w decyzji Wójta Gminy Dębowiec zostały zawarte kryteria, o których mowa w ust. 1 art. 63 u.u.i.s., uwzględnione przy stwierdzaniu braku potrzeby oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 85 ust.2 pkt 2 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe są ustalenia, prowadzące do konkluzji, że cechy charakterystyczne przedsięwzięcia nie rodzą obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w związku z tym nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Oceniane przedsięwzięcie w sposób prawidłowy zaliczone zostało do tych mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jednak oczywistym jest, że kwalifikacja ta nie jest równoznaczna z obowiązkiem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W każdej sprawie ewentualny obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania musi być rozpatrywany indywidualnie. Natomiast w skardze kasacyjnej poza ogólnymi stwierdzeniami mogącymi mieć zastosowanie w każdej tego typu sprawie nie przywołano żadnych konkretów. Należało podzielić stanowisko przedstawione przede wszystkim w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, która dwa razy musiała być uzupełniana, że zakres oddziaływania przedsięwzięcia nie będzie wykraczał poza granice działek, na których będzie ono realizowane. Na działkach o łącznej powierzchni ponad 2 hektarów wydobywanie żwirów z piaskiem będzie się odbywało ze złoża o powierzchni 0,4769 ha., zaś planowane roczne wydobycie wynosić będzie maksymalnie 10.000 m3.Musi być zachowana przynajmniej 86 metrowa odległość od siedliska przyrodniczego łęgów wierzbowych, topolowych, olszowych i jesionowych. Emisja hałasu nie przekroczy dopuszczalnych norm, czemu służyć ma również zamontowanie ekranów akustycznych, jak również możliwość wydobywania kruszywa tylko w porze dziennej. Inwestycja zlokalizowana będzie poza strefami ochronnymi ujęć wody, a technologia eksploatacji nie przewiduje poboru wody. Dlatego też słusznie postąpił Sąd I instancji podzielając argumentację organów administracji, że rodzaj, skala, usytuowanie przedsięwzięcia, typ generowanych oddziaływań na środowisko przyrodnicze oraz środki minimalizujące wskazują na to, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym kontekście należy się odnieść do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1 lit d u.u.i.s. stwierdzając, że immisje i inne uciążliwości ograniczą się do działek na których wydobywane będzie kruszywo. Dodatkowym zabezpieczeniem będzie obowiązek ustawienia ekranu akustycznego, nadto trudno byłoby uznać, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko miałby wynikać z tego powodu, że z terenu inwestycji w ciągu jednego dnia wyjedzie kilkanaście ciężarówek wywożących kruszywo. Zarzut naruszenia art. 62a ust. 1 u.u.i.s. w zw. z art. 7 k.p.a. również nie jest zasadny i to nie tylko z tego powodu, że nie wskazuje on, która konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu została naruszona. Karta informacyjna przedsięwzięcia, choć jest dokumentem prywatnym, to jednak jej szczegółowa i specjalistyczna treść oraz fakt, że stanowi ona punkt wyjścia do ustaleń faktycznych organów w zakresie cech i parametrów planowanego przedsięwzięcia, nadają jej szczególnego znaczenia jako źródłu ustaleń faktycznych. Dokumentowi temu przysługuje szczególna wartość dowodowa wynikająca z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważanie jego ustaleń, co do zasady, mogłoby nastąpić poprzez przedstawienie nowej analizy uwarunkowań środowiskowych, z której wynikałyby wnioski pozostające w sprzeczności do tych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Weryfikacja wiarygodności i mocy dowodowej powyższego dokumentu wymaga zatem przeprowadzenia przynajmniej porównywalnych pod względem fachowości i specjalistycznej wiedzy dowodów. ( zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., w sprawie II OSK 713/16 – dostępny w CBOSA ). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całej rozciągłości podziela przedstawiony wyżej pogląd i stwierdza, że nie było podstaw do podważenia danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Konsekwencją przedstawionych wyżej rozważań musi być stwierdzenie, że Sąd I instancji orzekając w granicach sprawy słusznie postąpił oddalając skargę w związku z czym nie naruszył ani przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., ani art. 151 p.p.s.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.