II GSK 1057/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2095/09 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od W. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1360 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2095/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 sierpnia 2009 r. Sąd I instancji przedstawiając stan sprawy podał, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli drogowej zespół pojazdów: samochód marki D. wraz z naczepą. Z protokołu kontroli wynika, że zespół pojazdów został zakupiony przez W. M. Zespołem kierował R. Sz. W naczepie przewożone były dwa pojazdy osobowe: M. C. należący do skarżącego oraz M. należący do kierowcy. W protokole kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego oraz brak licencji na wykonywanie transportu drogowego. Kierowca podpisał protokół kontroli bez uwag. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka wyjaśnił, że prowadzi własną działalność gospodarczą jako kierowca. Wykonuje przejazd i wystawi za tę usługę fakturę dla skarżącego. U skarżącego nie jest zatrudniony na umowę o pracę. Zespół pojazdów został zakupiony przez W. M. Na naczepie znajdują się dwa samochody osobowe należące do kierowcy i do skarżącego. Po odprowadzeniu zespołu pojazdów do T. kierowca wróci swoim samochodem, który wiezie na naczepie. Natomiast skarżący wyjaśnił, że nie zajmuje się transportem drogowym, jest handlowcem. Zakupił we Francji kontrolowany zespół pojazdów. Francuski kontrahent dostarczył towar (zespół pojazdów) do granicy, zaś od granicy do T. zakupiony zespół pojazdów miał przyprowadzić kierowca, któremu zlecił tę usługę. Sam towarzyszył przejazdowi własnym samochodem M., jednak dostał ataku kamicy nerkowej i nie mógł dalej prowadzić samochodu. Dlatego jego samochód osobowy został załadowany na naczepę, zaś on sam, ciężko chory, wrócił do T. samochodem, który przywiózł kierowcę do granicy. M. kierowcy został załadowany na naczepę samowolnie przez kierowcę i bez wiedzy skarżącego. Do akt dołączył fakturę kierowcy wystawioną dla skarżącego za przejazd kontrolowanym zespołem pojazdów oraz dokumentację medyczną dotyczącą choroby nerek. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną wysokości 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że kontrolowany przewóz był transportem drogowym, a jednocześnie nie spełniał ustawowych warunków przewozu na potrzeby własne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na skutek skargi skarżącego, wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 257/08 uchylił obie decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istotą sprawy jest ustalenie: kto i co wykonywał. Stwierdzenie organu, że właściciel kontrolowanego pojazdu jest stroną postępowania stanowi uproszczenie. Bowiem kierowca prowadził własną działalność usługową. Organ powinien zatem ustalić, czy kontrolowany przewóz był usługą transportu drogowego oraz kto tę usługę i w czyim imieniu wykonywał. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, po raz drugi nałożył na skarżącego karę pieniężną wysokości 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji. W uzasadnieniu wskazał, że kierowca działał na zlecenie i na rzecz skarżącego. Badany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne, bowiem kierowca nie był pracownikiem skarżącego. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję z dnia [...] września 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania celem wypełnienia wskazań zawartych w wyroku WSA. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając sprawę po raz trzeci odebrał oświadczenia od skarżącego i kierowcy w przedmiocie łączącej ich umowy. Obaj wyjaśnili, że usługa obejmowała przejazd samochodem ciężarowym w dniach [...] kwietnia 2007 r., a szczegółów nie pamiętają. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po raz trzeci nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 5 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1, 2, 4 i art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.). W uzasadnieniu wskazał, że kierowca nie okazał licencji, a z całokształtu okoliczności wynikało wykonywanie transportu drogowego. Transport ten wykonywał skarżący, który zajmuje się handlem samochodami ciężarowymi i powinien zadbać o należyte wykonywanie obowiązków. Skarżący po raz kolejny odwołał się od decyzji nakładającej na niego karę, zarzucając niewyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie umowy o pracę z kierowcą. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał powyższą decyzję w mocy, zwracając uwagę, że w dniu kontroli przewożono dwa pojazdy osobowe. Koszt usługi, zgodnie z fakturą wystawioną przez kierowcę, wyniósł tylko 183,00 zł, podczas gdy samo paliwo na planowanej trasie kosztowało co najmniej 600,00 zł. Skarżący wystawił kierowcy kartę urlopową za okres od 3 do 30 kwietnia 2007 r. Właściwie więc organ ustalił, że stroną postępowania powinien być skarżący. Kontrolowany przewóz nie spełniał wymogów przewozu na potrzeby własne określonego w art. 4 pkt 4 u.t.d., ponieważ przewożone rzeczy nie były własnością przedsiębiorcy, a okoliczności związane z jego chorobą nie mają wpływu na ocenę uchybień, gdyż obowiązkiem przedsiębiorcy jest należycie organizować pracę. Organ przywołał na tę okoliczność wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na skutek skargi skarżącego, uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazując, że w uzasadnieniach obu decyzji brak jest rozważań, z których wynikałyby ustalenia, nakazane przez WSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. Organ winien był ustalić, czy kontrolowany przejazd był usługą transportu drogowego oraz kto i w czyim imieniu tę usługę wykonywał. W ocenie Sądu w dalszym ciągu brak jest wyjaśnienia, z jakich faktów wynika, że kontrolowany przejazd był usługą transportu drogowego, na podstawie których przepisów ustawy o transporcie drogowym przejazd został zakwalifikowany jako transport drogowy, oraz które fakty wskazują, kto tę usługę wykonywał. Rozważania organów sprowadzają się jedynie do ustalenia kosztów paliwa, wystawienia karty urlopowej czy przewożenia dwóch pojazdów na naczepie, lecz z tych informacji nie wyciągnięto wniosków, które pozwoliłyby na ustalenie okoliczności nakazanych przez Sąd. W uzasadnieniach obu decyzji brak też logicznego wywodu, który stanowiłby powiązanie ustalonych faktów z przytoczonymi przez organ przepisami prawa i co za tym idzie brak wyjaśnienia, jak i dlaczego został zakwalifikowany kontrolowany przejazd. W związku z powyższym Sąd I instancji nakazał organowi rozpoznającemu ponownie sprawę powtórne rozważenie całego zgromadzonego materiału dowodowego i przeprowadzenie oceny kontrolowanego przejazdu mając na względzie, że w przypadku nowo zakupionego dużego pojazdu ciężarowego nie ma innego sposobu przywiezienia go do kraju, jak tylko przejazd tym pojazdem. Jeżeli przejazd ten zostanie zakwalifikowany na podstawie art. 4 pkt 3 u.t.d., a także na podstawie art. 4 pkt 4 u.t.d., zawsze będzie sprzeczny z wymogami ustawy, bowiem zakupiony pojazd z powodów oczywistych, ani nie może być zgłoszony do licencji (jeżeli dokonujący przejazdu przedsiębiorca ma licencję transportową), ani też nie może być zgłoszony do zaświadczenia o przewozach na potrzeby własne (jeżeli przedsiębiorca posiada takie zaświadczenie), bowiem pojazd na tym etapie działania nie ma nawet polskiej rejestracji. Organ rozważy w tej sytuacji charakter przejazdu i wyjaśni, czy i jaki obowiązek ciążył na stronie oraz w jaki sposób powinna się z niego wywiązać, a także jakim przepisom uchybiła. Dokonując oceny stanu prawnego sprawy organ weźmie pod uwagę, że działalność gospodarcza polegająca na zakupie za granicą pojazdów, sprowadzaniu ich do kraju i dalszej sprzedaży w kraju, zawiera w sobie przyjazd tych pojazdów do kraju. Sam przejazd pojazdem sprowadzonym do kraju w celu jego odsprzedaży nie jest działalnością pomocniczą w stosunku do prowadzonej działalności gospodarczej (kupna, sprowadzania i sprzedaży) tylko jest elementem tej działalności (tak jak przejazd pojazdem z towarami przy handlu obwoźnym). Mając na uwadze powyższe organ oceni, czy doszło do naruszenia prawa oraz precyzyjnie wskaże na czym to naruszenie polegało i kto się go dopuścił. Oceniając sytuację organ będzie też miał na względzie, że fakt nagłej choroby skarżącego nie był kwestionowany, a jest to niewątpliwie okoliczność, której wykonujący przewóz nie mógł wcześniej przewidzieć. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie wyjaśniły w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, tzn. jaki podmiot i co wykonywał oraz, że nie dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego nie wykazując, na podstawie jakich dowodów stan faktyczny został ustalony i dlaczego powołane przepisy znajdują do niego zastosowanie, co w ocenie Sądu miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne w sposób logiczny, staranny i wyczerpujący wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przejazd kontrolowanego pojazdu polegał wyłącznie na jego przywozie do kraju, co nie stanowi działalności pomocniczej przedsiębiorcy i nie może zostać uznany za transport drogowy, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że pojazdem wykonywany był przewóz drogowy rzeczy (innych pojazdów) w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 3 lit. a, art. 4 pkt 4, art. 4 pkt 6a u.t.d., stanowiący działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności prowadzonej przez skarżącego, czemu organy administracji dały wyraz w uzasadnieniu swoich decyzji. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organy w sposób rzetelny przeprowadziły postępowanie dowodowe, wyjaśniając istotne dla sprawy okoliczności i pamiętając, iż obowiązek udowodnienia poszczególnych faktów spoczywa również na skarżącym skoro wywodzi z nich korzystne dla siebie wnioski. Zatem, w oparciu o dowody, których zgromadzenie przez organy było możliwe, dostatecznie wyjaśniono charakter i formę współpracy pomiędzy kierowcą a skarżącym, ażeby przyjąć, że to skarżący był wykonawcą usługi transportowej, odpowiedzialnym za stwierdzone naruszenia. W pisemnych wyjaśnieniach złożonych przed organem I instancji wyżej wymienieni potwierdzili, że treść łączącej ich umowy cywilnoprawnej odpowiada treści wystawionej przez kierowcę faktury, obejmującej sam tylko "przejazd pojazdem ciężarowym". Z zeznań kierowcy złożonych w toku kontroli wynika natomiast jednoznacznie, że faktura miała zostać wystawiona za świadczenie usług kierowcy. Za przyjęciem, że wykonawcą przewozu – zakwalifikowanego zgodnie z przepisami u.t.d. jako transport drogowy – był skarżący, a nie kierowca, przemawiał także pozostały zebrany w sprawie materiał dowodowy, a mianowicie: ustalenie, że kierowca wykonywał pracę dla skarżącego w ramach umowy zlecenia, pisemne wyjaśnia skarżącego oraz wystawienie kierowcy karty urlopowej stanowiącej w istocie zaświadczenie o nieprowadzeniu pojazdu, wymagane w przepisach art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.). Tak zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że wykonawcą przewozu – rozumianego jako zespół czynności składających się na transport rzeczy, w tym: jego organizacji, zapewnienia środka transportu, zgromadzenia i wyposażenia kierowcy w niezbędne dokumenty – był wyłącznie skarżący. Błędnie zatem Sąd I instancji zarzucił organom administracji, że w uzasadnieniu uchylonych decyzji brak jest logicznych wywodów, przy czym nie wskazał nawet, na czym rzekomy błąd w regule logicznego rozumowania miałby polegać. Ponadto mylnie przyjął, że w sprawie chodzi jedynie o przejazd nowo zakupionego pojazdu, a bezsporna jest w sprawie okoliczność – co uszło uwadze Sądu I instancji – że kontrolowanym pojazdem przewożony był ładunek, wobec czego przejazd winien być zakwalifikowany, stosownie do treści przepisów u.t.d., jako przewóz drogowy realizowany pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności przedsiębiorcy, który jednak nie spełniał pozostałych warunków przewozu na potrzeby własne, zatem stosownie do treści art. 4 pkt 3 lit. a u.t.d. musiał zostać uznany za transport drogowy. Organ zgodził się z argumentacją Sądu I instancji, że sam przejazd nowo zakupionym pojazdem do kraju, w celu jego dalszej odsprzedaży, nie może być uznany za działalność pomocniczą w stosunku do prowadzonej działalności gospodarczej, a jedynie za element tej działalności, to już nie sposób przyjąć, że wykonywanie takim pojazdem przewozu ładunku taką działalnością pomocniczą nie jest. Prawdą jest, że dopiero co zakupiony pojazd nie może być zgłoszony do licencji na wykonywanie transportu drogowego lub zaświadczenia o przewozach na potrzeby własne, jednakże skoro pojazd ten nie może być zgłoszony do powyższych uprawnień, to zarazem niedozwolone będzie wykonywanie nim przewozu rzeczy lub osób w ramach transportu drogowego bądź przewozu na potrzeby własne. Brak możliwości zgłoszenia pojazdu do posiadanych uprawnień wyklucza bowiem jego użytkowanie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornie ustalono, że w chwili zatrzymania ładunek w kontrolowanym pojeździe stanowiły dwa inne pojazdy. Wobec tego, organy administracji zasadnie przyjęły, iż w takim przypadku mają do czynienia z przewozem rzeczy, w rozumieniu przepisów u.t.d., a nie z samym tylko przejazdem dopiero zakupionego pojazdu, co w konsekwencji obligowało organy do zbadania, czy zostały zachowane warunki przewozu na potrzeby własne określone w art. 4 pkt 4 u.t.d. Ustalenia postępowania wskazujące na niespełnienie w trakcie przewozu przesłanek zawartych w tym przepisie musiały natomiast prowadzić do konkluzji, iż realizowany w dniu kontroli przewóz winien być, zgodnie z dyspozycją art. 4 pkt 3 lit. a u.t.d., zakwalifikowany jako transport drogowy, którego podjęcie wymaga uzyskania stosownej licencji (art. 5 ust. 1 u.t.d.). Udowodniona została bowiem w sprawie okoliczność, iż kierowca nie był pracownikiem skarżącego w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, a jedynie osobą, którą skarżący posługiwał się przy wykonywaniu przewozu w oparciu o zwartą umowę zlecenia. Ponadto, nie ulega również wątpliwości, że ładunek w postaci jednego z przewożonych pojazdów należał do kierowcy, a nie do skarżącego. Tym samym nie zostały zachowane warunki przewozu na potrzeby własne określone w art. 4 pkt 4 lit a i c u.t.d. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. M. wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Podkreślił, że nie jest pracodawcą kierowcy, który prowadzi samodzielną działalność gospodarczą, jak również zwrócił uwagę, że na naczepie nie było żadnych pojazdów zakupionych przez niego do dalszej odsprzedaży. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Została ona oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną wywodzi, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe z całą starannością, ustaliły stan faktyczny prawidłowo, wypełniając zalecenia zawarte w wyroku WSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. oraz wskazały jako podstawę prawną decyzji art. 4 pkt 3 lit. a, art. 4 pkt 4, art. 4 pkt 6a u.t.d. W ocenie Sądu kasacyjnego z uzasadnienia zaskarżonej decyzja wynika, że organ zgromadził i zbadał materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Organ wywiązał się z obowiązku ustalenia strony postępowania (adresata decyzji), wyjaśnił charakter i formę współpracy między kierowcą a skarżącym. W. M. zawarł z R. Sz., prowadzącym własną działalność gospodarczą, ustną umowę zlecenia, która obejmowała świadczenie usług kierowcy. Zespół pojazdów stanowił własność skarżącego, który wyposażył kierowcę w stosowne dokumenty pojazdu. Zarówno kierowca, jak i skarżący zgodnie potwierdzili, że usługa wykonana przez kierowcę odpowiada treści faktury VAT nr [...] na kwotę 183,00 zł brutto. Ponadto skarżący wystawił R. Sz. zaświadczenie w postaci karty urlopowej za okres [...] kwietnia 2007 r. na podstawie art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców. Te okoliczności jednoznacznie wykazały, że kierowca nie był pracownikiem strony. Organ zatem z tak ustalonego stanu faktycznego wyciągnął wniosek, że podmiotem wykonującym sporny przejazd był przedsiębiorca, na którego rzecz i w jego imieniu wykonywał usługę transportową kierowca. Bezsporną jest również okoliczność, że kontrolowanym pojazdem przewożony był ładunek w postaci dwóch samochodów, z czego jeden stanowił własność kierowcy. Wobec takich ustaleń faktycznych organ zakwalifikował przejazd stosownie do treści przepisów ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz drogowy realizowany pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności przedsiębiorcy, który jednak nie spełniał pozostałych warunków przewozu na potrzeby własne (kierowca nie był pracownikiem strony, jeden z przewożonych samochodów nie był własnością przedsiębiorcy), zatem stosownie do treści art. 4 pkt 3 lit. a u.t.d. został uznany za transport drogowy. Reasumując, Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał w zaskarżonej decyzji, że stan faktyczny obejmuje naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Uzasadnienie prawne zawiera zaś wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie decyzji spełniło wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich wzglądów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zobowiązując ten Sąd do oceny merytorycznej legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu okoliczności, że została ona wydana na podstawie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.