II OSK 1243/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia WSA del. Dorota Jadwiszczok Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1497/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółdzielni [...] z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej położonego w Ł. przy ul. A. na działce nr [...], obręb [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. po rozpatrzeniu wniosku M.K., Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 53, art. 54, art. 59, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki sąsiednie nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wskazał, że przy ul. A. wytworzył się jednorodny układ urbanistyczny, polegający na zabudowie kolejnych działek budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w układzie szeregowym, o szerokości elewacji frontowej ok. 6 m z wyraźnie wykształconą linią zabudowy. Budynki połączone są ścianami szczytowymi lokalizowanymi w granicy działek, tworzą równoległe ciągi zabudowy wzdłuż ulic osiedla rozdzielane niskimi budynkami infrastruktury technicznej. Prawie wszystkie działki na tym osiedlu mają jednakową szerokość odpowiadającą szerokości budynku. Wyjątek stanowią skrajne segmenty zabudowy szeregowej z szerszymi działkami. Ponadto średnia i jednocześnie maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego w obszarze analizowanym wynosi 6,0 m, podczas gdy elewacja przedmiotowego budynku po rozbudowie wyniosłaby 9,5 m. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) nie ma podstaw do wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, niż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym. Dodatkowo organ wskazał, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją już pogodzić z istniejącą zabudową. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.K. kwestionując ustalenie, iż na obszarze analizowanym określonym w odległości 50 m od granic jego działki, nie znajdują się budynki o odpowiedniej szerokości elewacji frontowej. Wskazał szereg budynków znajdujących się w badanym obszarze, których szerokość elewacji wynosi ponad 9 m. Podkreślił, że planowana szerokość budynku po rozbudowie ma wynosić 9 m, zatem będzie stanowiła kontynuację cech występujących na analizowanym terenie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że nie należy w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczania granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać różnego określenia granic obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Organ zgodził się z twierdzeniem, że zabudowa szeregowa stanowi szczególny typ zabudowy, jednakże dostosowanie nowej, powstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu powinno polegać na nadaniu podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech, nowej zabudowy, jaką posiada zabudowa sąsiadująca. Przy wykładni art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy bowiem brać pod uwagę, że przepis ten ogranicza realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności i wynikające z niego prawa do zagospodarowania własnego terenu (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz prawa do zabudowy (art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.). Zdaniem SKO w Łodzi w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisem rozporządzenia w szerokości minimalnej, jednakże mając na uwadze konieczność zachowania istniejącego ładu przestrzennego, nie znajduje on należytego uzasadnienia. Ocenie organu I instancji pod względem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa powinno podlegać osiedle [...] tworzące pewną spójność urbanistyczną, charakteryzującą się określonymi cechami, a nie tylko niewielki jego wycinek. Takie spojrzenie na obszar poddany analizie pozwala na zapewnienie ładu przestrzennego również w dłuższej perspektywie, przy pozostawaniu w zgodzie z istniejącą zabudową. Dopiero analiza cech tego osiedla jako całości i wykluczenie planowanej inwestycji, jako sprzecznej z istniejącą zabudową, może stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Na osiedlu, które winno być poddane ocenie organu, znajdują się budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej, które są rozbudowane w sposób odbiegający od podstawowych założeń przewidzianych dla budynków w zabudowie szeregowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółdzielnia [...] z siedzibą w Ł. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podniosła, że w sytuacji gdy SKO w Łodzi przyznało, że nie jest potrzebne uzupełnienie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tylko jego powtórna ocena, to nie powinno ono w konsekwencji wydawać decyzji kasacyjnej z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, ale dokonać oceny stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania samodzielnie i rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Ponadto skoro organ odwoławczy nie zakwestionował prawidłowości analizy urbanistycznej, stwierdzając, że materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia, to wykroczył on poza swoje kompetencje, kwestionując dalej prawidłowość ustaleń organu I instancji w zakresie wniosków, które były zdeterminowane analizą urbanistyczną. W odpowiedzi na skargę SKO w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jego uzupełnienia a jedynie powtórnej oceny", to jednak analiza pozostałej części tego uzasadnienia prowadzić musi do wniosku, iż przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi była wadliwość analizy urbanistycznej, która w sprawach o ustalenie warunków zabudowy stanowi podstawowy dowód w sprawie. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie załączniki graficzne do decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2010 r. sporządzone zostały z naruszeniem reguł określonych w § 3 i § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno bowiem część graficzna decyzji, na której oznaczono granice terenu objętego wnioskiem, jak i cześć graficzna analizy zostały sporządzone na kopiach map w nieokreślonej skali, które nie zawierają informacji o tym, jakiego rodzaju są to mapy. Poza tym na mapie stanowiącej część graficzną do analizy urbanistycznej w sposób nie budzący wątpliwości oznaczono jedynie granice terenu objętego wnioskiem. Co do wyznaczenia granic obszaru analizowanego to można jedynie przypuszczać, że został on wyznaczony czarną linią przerywaną. Brak jest natomiast objaśnienia, co ta linia oznacza. Taki sposób udokumentowania przeprowadzonej przez organ I instancji analizy wzbudza zastrzeżenia co do jej poprawności, a w szczególności tego, co było jej przedmiotem. Dodatkowo na osiedlu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem, istnieją budynki mieszkalne rozbudowane w sposób odbiegający od podstawowych założeń przewidzianych dla budynków w zabudowie szeregowej na działkach narożnych, co powinien był uwzględnić organ I instancji wydając decyzję w sprawie warunków zabudowy. Należy przy tym podkreślić, iż fakt istnienia takiej zabudowy wynika nawet z uzasadnienia decyzji organu I instancji, w której stwierdzono, że prawie wszystkie działki na tym osiedlu mają jednakową szerokość odpowiadającą szerokości budynku, wyjątek stanowią jednak skrajne segmenty zabudowy szeregowej z szerszymi działkami. W odwołaniu od decyzji organu I instancji inwestor zakwestionował poprawność ustaleń wynikających z analizy, wykazując, iż również na niektórych działkach objętych analizą znajdują się budynki o szerszej elewacji frontowej ,aniżeli wynika to z jej ustaleń, co potwierdził załączoną odpowiednią dokumentację fotograficzną. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% oraz dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Jeżeli zatem z analizy terenu do ustalenia warunków zabudowy wynika, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej projektowanej zabudowy, to nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z powodu niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nawet w sytuacji, gdy wskaźniki nowej zabudowy odbiegają od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia [...] z siedzibą w Ł., domagając się uchylenia zakażonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nie stanowiło przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji wskazanie z jednej strony, że "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jego uzupełnienia, a jedynie powtórnej oceny" oraz wskazanie z drugiej strony, że "analiza pozostałej części uzasadnienia prowadzić musi do wniosku, iż przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi była wadliwość analizy urbanistycznej". Powinno to prowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do wniosku, że uzasadnienie decyzji miało charakter rażąco wadliwy i wewnętrznie sprzeczny, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie może jednocześnie nie wymagać uzupełnienia oraz go wymagać. Zarzucono także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu ustalenia i wskazania w uzasadnieniu wyroku, czy sprzeczność zachodząca w treści uzasadnienia decyzji SKO w Łodzi, a dostrzeżona przez Sąd I instancji, powinna prowadzić do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia wskazanych w niej przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Konstatacja ta jest istotną z tego powodu, iż Sąd rozpoznający tę skargę jest związany jej granicami wyznaczonymi również treścią zawartych w niej zarzutów (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Sąd ten może więc wyłącznie badać, czy rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów i jednocześnie nie może podejmować z urzędu żadnych kroków do stwierdzenia, że sąd I instancji naruszył także inne przepisy, niewskazane w zarzutach skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe założenie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuciła ona, przede wszystkim, obrazę przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 9, 11 i 107 § 3 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo sprzeczności zawartej w jej uzasadnieniu z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku co do zakresu postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z zarzutem tym wiąże się też kolejny zarzut wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez rzekomy brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania prowadzonego przez organy administracyjne. Powiązanie tych zarzutów z przepisami art. 9 i 11 k.p.a. świadczy, iż strona skarżąca uznała, że Sąd I instancji nie wyjaśnił stronom przesłanek, jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, a w toku postępowania naruszył zasadę należytego informowania stron o okolicznościach sprawy mających wpływ na zakres ich praw i obowiązków. Tak sformułowane zarzuty nie mają jednak uzasadnienia w rzeczywistym stanie sprawy. W obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawarł szczegółowe i wnikliwe motywy swego rozstrzygnięcia wyjaśniające podstawy faktyczne i prawne tego orzeczenia. Sąd wyjaśnił, że wbrew stwierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi co do braku konieczności uzupełnienia materiału dowodowego konieczność taka zachodziła, obejmowała znaczny zakres postępowania i dostrzegło ją także SKO rozpoznające sprawę. Sąd I instancji wskazał na zasadnicze braki zaskarżonej decyzji Prezydenta Łodzi i stanowiącej jej załącznik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego miejsce zamierzonej inwestycji. Przekonywująco też uzasadnił, że regulacje zawarte w przepisach § 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. określają minimalne tylko granice obszaru analizowanego, które w konkretnej sprawie, ze względu na jej okoliczności, mogą być większe, gdyż górnych granic obszaru analizowanego powołane przepisy nie określają. Dokonując wykładni tych przepisów należy mieć na względzie ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego. Ma to szczególne znaczenie wobec faktu, że wymóg "dobrego sąsiedztwa" jest wyrazem kompromisu pomiędzy potrzebą zachowania ładu przestrzennego a ochroną własności nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę (w kwestiach tych por. wyroki NSA z 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, Lex nr 488467 i WSA w Białymstoku z 22 lutego 2010 r., II SA/Bk 458/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykazał więc, że wobec braku prawidłowo wykonanej analizy funkcji i cech okolicznej zabudowy zachodziła w sprawie konieczność ponowienia postępowania w znacznej części. Dawało to organowi odwoławczemu podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Skarga kasacyjna nie wykazała więc zasadności postawionych zarzutów. Dlatego podlegała ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.