II FSK 762/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia WSA (del.) Alina Rzepecka (sprawozdawca), Protokolant Anna Dziewiż-Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Op 597/10 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia 30 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu , 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w O. na rzecz Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. kwotę 397 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010r., sygn. akt I SA/Gl 746/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. (zw. dalej: Dyrektor IS) z dnia 30 sierpnia 2010r., nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Dyrektor IS postanowieniem 30 sierpnia 2010r. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego – Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. (zw. dalej: Naczelnik US) z dnia 20 listopada 2009r., którym obciążono wierzyciela - Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. (zw. dalej Strona, Skarżący, wierzyciel), kosztami egzekucyjnymi, prowadzonymi do majątku zobowiązanej - Firmy Handlowo Usługowej "D." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W dniu 8 września 2009r. wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z tytułu nieuregulowania przez Spółkę "D." kary pieniężnej w kwocie 5.000zł, nałożonej decyzją tego organu z dnia 20 lipca 2009r. Nr [...]. Na wniosek wierzyciela i w oparciu o wymieniony wyżej tytuł wykonawczy organ egzekucyjny - Naczelnik US - wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku zobowiązanej. W toku tego postępowania, zawiadomieniem z dnia 29 października 2009r. dokonano zajęcia rachunku bankowego w [...] Banku S.A. Oddział w O. W odpowiedzi na zajęcie dłużnik zajętej wierzytelności poinformował, że nie prowadzi rachunku bankowego dla Spółki "D.". W związku z dokonanymi czynnościami egzekucyjnymi powstały koszty egzekucyjne, na które złożyła się wyłącznie opłata manipulacyjna z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości 1 % kwoty egzekwowanej należności tj. 50 zł. Pismem z dnia 12 listopada 2009r. Wierzyciel poinformował organ egzekucyjny o fakcie uchylenia w całości przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co spowodowało, że egzekwowany obowiązek przestał być wymagalny. Naczelnik US postanowieniem z dnia 20 listopada 2009r. umorzył postępowanie egzekucyjne, prowadzone na podstawie w/w tytułu wykonawczego. Jednocześnie postanowieniem wydanym w tym samym dniu o Nr [...] obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w wysokości 50 zł. Skarżący, kwestionując zasadność obciążenia go powstałymi kosztami egzekucyjnymi wniósł na powyższe orzeczenie zażalenie. W jego ocenie, organ nie wykazał, że kosztów nie zdoła się wyegzekwować od zobowiązanego. Podniósł też, że decyzji, z której wynikała dochodzona należność nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Oznaczało to, że obowiązek wynikający z decyzji o nałożeniu kary pieniężnej podlegał wykonaniu niezależnie od faktu wniesienia odwołania. Stąd wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego odbyło się zgodnie z prawem. Dalej Sąd I instancji podał, że Dyrektor IS, postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2010r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że organ w motywach w/w orzeczenia wskazał, że postanowienie organu egzekucyjnego, obciążające wierzyciela kosztami przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, wydane zostało zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, gdyż spełnione zostały wszystkie przesłanki z art.64c §3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późno zm. – zw. dalej: ustawa egzekucyjna). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. Skoro zatem Wierzyciel, w piśmie z dnia 12 listopada 2009r., poinformował organ egzekucyjny, iż obowiązek przestał być wymagalny, to organ egzekucyjny był zobowiązany, na podstawie art.59 §1 pkt 9 ustawy egzekucyjnej, postępowanie umorzyć. Organ odwoławczy podkreślił, iż wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej odbywało się w sprawie na podstawie nieostatecznej decyzji administracyjnej. Stąd ryzyko prowadzenia egzekucji na podstawie takiej decyzji, choćby został jej nawet nadany rygor natychmiastowej wykonalności, obciąża Wierzyciela, a nie Zobowiązanego, który nie może ponosić kosztów postępowania, jeżeli nie wynikały one z jego winy. Uchylenie decyzji przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego oznaczało, że tytuł wykonawczy nie powinien był być wydany, a obowiązek nim objęty, egzekwowany. W skardze wniesionej na powyższe postanowienie, Strona wskazała na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.64c §3 ustawy egzekucyjnej. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze Dyrektor IS podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wniósł o oddalenie skargi. Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W motywach wskazał, że badając przedmiotową sprawę podzielił w całości argumentację przedstawioną w podobnej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 20 października 2010r. sygn. akt I SA/Op 262/10. Zaznaczył, że przedmiotem sporu jest postanowienie Dyrektora IS z dnia 30 sierpnia 2010 r. stwierdzające zasadność obciążenia wierzyciela - Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego kosztami postępowania egzekucyjnego w sytuacji przymusowego realizowania obowiązku wynikającego z decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a która to decyzja w toku postępowania egzekucyjnego została uchylona przez organ odwoławczy powodując, że egzekwowany obowiązek przestał być wymagalny. Podkreślił, że z treści art.64c §1 ustawy egzekucyjnej wynika zasada, że to zobowiązany ponosi odpowiedzialność za powstałe koszty egzekucyjne. Ustawodawca przewidział jednak wyjątki od tej zasady, tj. sytuacje, w których wierzyciel jest obowiązany do poniesienia kosztów egzekucyjnych. Dzieje się tak w następujących przypadkach: 1/ jeżeli na skutek uchybień wierzyciela doszło do wystawienia tytułu wykonawczego z wadami uniemożliwiającymi prowadzenie egzekucji (art.64c §2 ustawy egzekucyjnej); 2/ doszło do niezgodnego z przepisami ustawy wszczęcia i prowadzenia egzekucji (art.64c §3 ustawy egzekucyjnej); 3/ jeżeli koszty egzekucji nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego (art.64c §4 ustawy egzekucyjnej). Wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej odbywało się w sprawie na podstawie nieostatecznej decyzji administracyjnej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna. Wierzyciel wycofał tytuł wykonawczy z tej przyczyny, iż egzekwowany obowiązek przestał być wymagalny na skutek jak już wspomniano wyżej, uchylenia decyzji stanowiącej podstawę nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Sąd wskazał, że zgodnie z art.3 §1 w związku z art.27 §1 pkt3 ustawy egzekucyjnej wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która określa podlegający egzekucji administracyjnej obowiązek o charakterze pieniężnym, bez jednoczesnego zastąpienia go obowiązkiem o innej wysokości, skutkuje tym, iż przestaje od tej chwili istnieć obowiązek nadający się do wykonania poprzez przymus administracyjny w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Postępowanie takie podlega zatem umorzeniu w oparciu o przepis art.59 §1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej. Określony obowiązek, będący zobowiązaniem wynikającym z uchylonej decyzji, przestaje być wymagalny. W takiej sytuacji pojawia się ponadto negatywna przesłanka uniemożliwiająca prowadzenie egzekucji ze względów przedmiotowych, to jest egzekwowany obowiązek zaczyna mieć źródło w nieistniejącej w obrocie prawnym decyzji podatkowej. W konsekwencji odpada także przesłanka dopuszczalności prowadzenia egzekucji, co kwalifikuje postępowanie egzekucyjne do umorzenia także z uwagi na niedopuszczalność egzekucji. Oczywistym jest zatem, że w takich przypadkach koszty postępowania egzekucyjnego nie mogą obciążać dłużnika, skoro to nie on ponosi odpowiedzialność za wszczęcie i prowadzenie wobec niego egzekucji. Słusznie więc organy egzekucyjne uznały, że koszty te powinien ponieść wierzyciel, stosowanie do art.64c §3 ustawy egzekucyjnej. W istocie ryzyko prowadzenia egzekucji na podstawie decyzji nieostatecznej obciąża Wierzyciela, a nie Zobowiązanego, który nie może ponosić kosztów postępowania, jeżeli nie wynikały one z jego winy. Uchylenie decyzji przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego oznaczało, iż tytuł wykonawczy nie powinien był być wydany, a obowiązek nim objęty - egzekwowany. Stąd brak było podstaw prawnych i faktycznych do obciążenia zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego, a to zgodnie z art.64 §3 ustawy egzekucyjnej. Według WSA, stanowisko odmienne prowadziłoby do sytuacji, że osoba nie będąca w danym momencie zobowiązanym ponosiłby konsekwencje w postaci obowiązku uregulowania kosztów egzekucyjnych za wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Strona wniosła skargę kasacyjną. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, jak też zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art.145 §1 pkt 1 lit. c oraz art.133 §1, art.141 §4 i art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "ppsa", w zw. z art.7, art.77 §1, art.80 i art.130 §3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: przyjęciu przez Sąd I instancji, że ryzyko prowadzenia egzekucji na podstawie decyzji nieostatecznej obciąża Wierzyciela, a nie Zobowiązanego, który nie może ponosić kosztów postępowania jeżeli nie wynikały one z jego winy, oraz na przyjęciu, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która określa podlegający egzekucji obowiązek o charakterze pieniężnym powoduje konieczność umorzenia tego postępowania bez względu na powstałe, istniejące i niewyegzekwowane, w chwili umorzenia egzekucji, koszty egzekucyjne powstałe w tym postępowaniu egzekucyjnym, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art.145 §1 pkt 1 lit. c oraz art.3 §1, art.133 §1, art.141 §4 p.p.s.a. w zw. z art.64c §3 i §4 oraz art.59 pkt 2 i pkt 9 ustawy egzekucyjnej oraz art.1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ocenę działań Wierzyciela przez pryzmat własnych wadliwych i odmiennych od przyjętych przez Skarżącego ustaleń stanu faktycznego i prawnego polegających na: błędnym przyjęciu przez Sąd, że pomimo wynikającego z art.6 ustawy egzekucyjnej obowiązku podjęcia przez Wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych - w przypadku niespełnienia przez Zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku zapłaty w zakreślonym terminie kary pieniężnej wynikającej z decyzji posiadającej z mocy prawa rygor natychmiastowej wykonalności - to Wierzyciel ponosi ryzyko tej egzekucji, - nie dokonaniu przez Sąd I instancji analizy i oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy na dzień wystąpienia Wierzyciela z wnioskiem o wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na fakcie uchylenia decyzji stanowiącej podstawę prawną nałożonego obowiązku, a nie na fakcie prawidłowego, tj. zgodnego z przepisami ustawy egzekucyjnej wystawienia tytułu wykonawczego i skierowania wniosku o wszczęcia egzekucji, mylnym przyjęciu przez Sąd, że dokonane przez wierzyciela zawiadomienie organu egzekucyjnego, iż obowiązek przestał być wymagalny, należało potraktować jako wycofanie tytułu wykonawczego równoznaczne z żądaniem umorzenia egzekucji, co nie było zamiarem wierzyciela, na mylnym przyjęciu przez Sąd, że w wyniku dokonanych czynności egzekucyjnych organ egzekucyjny pobrał od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych, których to kosztów dotyczy dyspozycja art.63 c §3 ustawy egzekucyjnej, a których to kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny faktycznie nie pobrał, na mylnym przyjęciu przez Sąd, ze przedmiotowe umorzenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło na zasadzie art.59 §1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej, podczas gdy zgodnie z treścią postanowienia o umorzeniu egzekucji umorzenia dokonano na zasadzie art. 59 § 1 pkt 9 ustawy egzekucyjnej, na mylnym przyjęciu przez Sąd, że obciążenie Wierzyciela przedmiotowymi kosztami egzekucyjnymi nastąpiło postanowieniem w oparciu i na podstawie §3 art.63c ustawy egzekucyjnej, podczas gdy Wierzyciela obciążono na podstawie §4 art.63c ustawy egzekucyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IS podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko co do zasadności obciążenia wierzyciela przedmiotowymi kosztami egzekucyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W punkcie wyjścia zauważyć trzeba, że kluczowym dla prawidłowego rozstrzygnięcia spraw, które z racji składanych skarg zostają poddane kontroli sądów administracyjnych jest rzetelne i szczegółowe ich zbadanie. Analizie poddane są takie aspekty sprawy jak dotychczasowy przebieg postępowania, przepisy prawa, które legły u podstaw zaskarżonych orzeczeń, argumentacja stron. Poczynione ustalenia oraz wynik przeprowadzonej kontroli znajdują następnie swój wyraz w uzasadnieniu wyroku. Szczególnie kwestia prawidłowego wskazania podstawy prawnej zaskarżonych do sądu I instancji orzeczeń, ma nader istotne znaczenie, albowiem w dalszej kolejności rzutuje to na przeprowadzoną przez ten sąd ocenę legalności tych aktów. Sąd w ramach przeprowadzonej analizy wyjaśnia, z jakich powodów uważa je za prawidłowe (lub nie) w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do problematycznych zagadnień. Wszelkie wątpliwości i kwestie sporne powinny być jednoznacznie zinterpretowane i wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, za słuszny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 2 skargi kasacyjnej, w ramach którego Strona wskazała, że Sąd I instancji mylnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że obciążenie jej – tj. wierzyciela, przedmiotowymi kosztami egzekucyjnymi nastąpiło w oparciu i na podstawie art.64c §3 ustawy egzekucyjnej, gdy tymczasem obciążono ją na podstawie art.64c §4 tej ustawy. Należy przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że istotnie podstawą prawną zaskarżonych do Sądu I instancji postanowień był art.64c §4 ustawy egzekucyjnej. Fakt ten znajduje odpowiednie odzwierciedlenie w aktach sprawy. Tymczasem, Sąd I instancji, wbrew temu co wynika z treści orzeczeń z 20 listopada 2009r. i 30 sierpnia 2010r., opisując w części historycznej przebieg postępowania stwierdził, że przepisem prawa, który legł u podstaw wydanych przez organy postanowień był §3 art.64c ustawy egzekucyjnej. Ta też norma stała się przedmiotem analizy sądu poczynionej w ramach uzasadnienia prawnego wyroku. Obie podstawy prawne – wskazana przez Sąd, jak i zastosowana przez organy -regulują kwestię obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Z pola widzenia nie może jednak umykać fakt, że każdej z nich przypisane są inne przesłanki, które warunkują jej zastosowanie. Zatem, obowiązkiem Sądu było wypowiedzenie się co do zasadności obciążenia kosztami egzekucyjnego wierzyciela na podstawie przepisu który legł u podstaw wydanych przez organy rozstrzygnięć tj. art.64c §4 ustawy egzekucyjnej. Zaniechanie dokonania tej oceny sprawia tym samym, że wnioski Sądu I instancji trudno uznać za właściwe i kompletne. Pominięta bowiem została kwestia istotna z punktu widzenia wyniku sprawy. Po/wyższy brak świadczy o wadliwie dokonanej kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia. Wobec rozbieżności pomiędzy treścią wydanego postanowienia z dnia 30 sierpnia 2010r. i podstawą prawną na której zostało ono oparte, a tym, co zostało w tym względzie wykazane przez Sąd I instancji w motywach zapadłego wyroku, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżone postanowienie powinno być przedmiotem ponownej analizy Sądu I instancji, a analiza ta winna uwzględnić fakt, że podstawą wydanego orzeczenia był art.64c §4 ustawy egzekucyjnej. Z racji w/w naruszenia, które dotyczy kwestii kluczowej dla wynika sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne wypowiadanie się co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185 §1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.