II GW 22/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Bogdaniec z dnia [...] czerwca 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Bogdaniec a Burmistrzem Miasta i Gminy Radzymin w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy Bogdaniec jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Wójt Gminy Bogdaniec wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Bogdaniec a Burmistrzem Miasta i Gminy Radzymin poprzez wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Radzymin jako organu właściwego do załatwienia sprawy wniosku Szpitala [...] w [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych dla [...]. W uzasadnieniu tego wniosku Wójt Gminy Bogdaniec wskazał, że Szpital [...] w [...] wniósł o wydanie decyzji, potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na okres do [...] dni dla [...], od dnia [...] kwietnia 2020r. na Oddziale SOR. W sprawie tego wniosku zaistniał negatywny spór o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania tego wniosku. Rozstrzygnięcie tego sporu dotyczy zatem ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2019r., poz. 1373 ze zm.), zwanej ustawą o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Wnioskujący Wójt zauważył, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019r., poz. 1507, ze zm.), zwanej u.p.s., w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to zdaniem wnioskodawcy ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. z uwzględnieniem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazującym jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak przewiduje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem jego pobytu. W braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się zatem według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest zaś – stosownie do art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019r., poz. 1145, ze zm.), zwanej k.c. - miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w danej miejscowości. Wójt Gminy Bogdaniec wskazał, że [...] dnia [...] kwietnia 2020r. został zwolniony z Zakładu Karnego i obecnie przebywa w Hostelu [...] z zamiarem leczenia uzależnienia od narkotyków. Chęć podjęcia leczenia potwierdza fakt przebywania i zamiaru pobytu na terenie Miasta i Gminy Radzymin. W zasadzie w każdym dokumencie, na którym oświadczenie składa [...] wskazane jako miejsce zamieszkania jest też ul. [...], w [...]. Wnioskujący Wójt ustalił, iż [...] wymeldował się sam z pobytu stałego z dniem [...] sierpnia 2006r. Organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo [...] do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest Burmistrz Miasta i Gminy Radzymin - jako organ właściwy ze względu na miejsce, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie - zgodnie z art. 21 § 2 k.p.a. Potwierdzeniem tego zaś ma być fakt, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Radzyminie uznał się za właściwy w tej sprawie, gdyż przeprowadził już czynności dowodowe w sprawie - w tym skontaktował się z [...]. Tym samym organem właściwym do rozpoznania wniosku Szpitala w [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych dla [...] jest Ośrodek Pomocy Społecznej w Radzyminie. W odpowiedzi na ten wniosek Burmistrz Miasta i Gminy Radzymin stwierdził, że czasowe przebywanie na terenie [...], tj. wyłącznie na czas leczenia, któremu nie towarzyszy widoczny zamiar stałego przebywania w miejscowości aktualnego pobytu, pozostaje bez wpływu na miejsce zamieszkania zainteresowanego. Nie sposób uznać, że sam pobyt zainteresowanego związany wyłącznie z jego sytuacją zdrowotną, może stanowić samoistną przesłankę pozwalającą na uznanie, że miejscowość [...] jest jego obecnym miejscem zamieszkania. Innymi słowy, miejsce, w którym zainteresowany ma odbywać terapię odwykową jest tylko miejscem jego aktualnego pobytu o charakterze tymczasowym. Zainteresowany nie figuruje w ewidencji podatników podatków na terenie gminy Radzymin. Obiektywnie oceniona sytuacja osobista i majątkowa zainteresowanego nie pozwala na przyjęcie, że zainteresowany zmienił swoje miejsce zamieszkania na [...], z którą to miejscowością nadto nie istnieje u zainteresowanego jakakolwiek więź emocjonalna. Miejsce to stanowiło nie tylko ostatnie miejsce stałego pobytu zainteresowanego, ale także jego miejsce zamieszkania, a wskazywanie przez zainteresowanego adresu tego hotelu jako jego miejsca zamieszkania wynika de facto wyłącznie z tego powodu, że zainteresowany nie posiada obecnie jakiegokolwiek miejsca zamieszkania, a do złożenia czy też wypełnienia jakichkolwiek dokumentów konieczne jest wskazanie miejsca zamieszkania (wypełnienie rubryki). Zainteresowany okolicznościami, na które nie ma wpływu, zmuszony jest wskazywać przedmiotowy adres jako adres zamieszkania, który stanowi w rzeczywistości wyłącznie adres miejsce czasowego jego pobytu. Burmistrz wskazał, że podjęcie działań wyjaśniających przez niego stanowiących działania konieczne do ustalenia organu właściwego miejscowo do wydania przedmiotowej decyzji administracyjnej nie może zostać poczytane za uznanie się przez ten organ jako organ właściwy do załatwienia niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, wskazane w art. 4 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy która podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z dnia: 14 listopada 2006r.,sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009r., sygn. akt I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Jedynie więc dopatrzenie się funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska - Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005r., II OW 60/05, OSP 2007r., z. 7 - 8, s. 488 i n.). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie w tym przedmiocie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie w treści wniosku wnioskodawca wskazał, że dotyczy on rozstrzygnięcia negatywnego sporu o właściwość między Wójtem Gminy Bogdaniec a Burmistrzem Miasta i Gminy Radzymin w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych dla [...]. Wniosek ten zmierza więc do ustalenia, który z tych podmiotów jest organem właściwym do ustalenia tego prawa. Właściwość miejscową w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych określa przywołany we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość art. 54 ustawy o świadczeniach. Jak słusznie wskazał wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu organ – w ślad za poglądami judykatury - przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji k.p.a., tj. art. 21 § 1 i § 2, i wiąże on ustalenie właściwości organu z miejscem zamieszkania (nie zaś pobytu) świadczeniobiorcy świadczeń opieki zdrowotnej (tak np. postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017r., sygn. akt II GW 12/17, Lex nr 2325332, postanowienie NSA z dnia 22 października 2008r., sygn. akt I OW 87/08, Lex nr 515621, postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2020r., sygn. akt II GW 11/20, Lex nr 3043347, czy postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2020r., sygn. akt II GW 11/20, Lex nr 3043347). Problem w ustaleniu właściwości pojawia się natomiast – jak ma to miejsce w tej sprawie - wówczas, gdy świadczeniobiorca jest osobą bezdomną. W takiej sytuacji wobec braku odpowiedniej regulacji ustawy o świadczeniach subsydiarne zastosowanie mają przepisy k.p.a. o właściwości organów, tj. art. 21 § 1 i § 2 (tak np. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2013r., sygn. akt I OW 238/13, Lex nr 1446584, postanowienie NSA z dnia 21 maja 2020r., sygn. akt II GW 5/20, Lex nr 3047256, czy postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2020r., sygn. akt II GW 11/20, Lex nr 3043347). Stosownie zaś do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Przepis ten wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Według art. 21 § 2 k.p.a. z kolei, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Rozważając subsydiarne stosowanie tych przepisów do określenia właściwości organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej należy mieć na względzie szczególną regulację art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, wskazującą jednoznacznie na wolę ustawodawcy połączenia właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy. Wobec tego przyjąć należy, że skoro nie można ustalić właściwości organu wedle miejsca zamieszkania, to nie może mieć zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w części dotyczącej miejsca pobytu świadczeniobiorcy w kraju. Właściwość tę należy zatem ustalić w dalszej kolejności według miejsca ostatniego zamieszkania świadczeniobiorcy w kraju, o ile jest to możliwe w okolicznościach danej sprawy. Ustalenie to wyklucza – jak tego oczekuje Wójt Gminy Bogdaniec - jakąkolwiek możliwość ustalania właściwości w oparciu o dalsze kryteria, tj. określone w § 2 art. 21 k.p.a. (miejsce zdarzenia skutkujące wszczęciem postępowania, a w razie jego braku organ właściwy dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawa). Pojęcie miejsca zamieszkania (w tym w odniesieniu do ostatniego miejsca zamieszkania) nie zostało zdefiniowane ani w ustawie o świadczeniach, ani w k.p.a., co oznacza, że przy jego ustaleniu należy odwołać się do art. 25 k.c. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Zamiar stałego pobytu może przejawiać się poprzez zlokalizowanie w danej miejscowości tzw. stałego ogniska domowego, co oznacza m.in. zakup domu, czy mieszkania. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej. Faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w miejscowości bowiem musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2014r., I OSK 2172/14. Lex nr 1572719; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013r., II OK 479/13, Lex nr 1337428). Okresowy pobyt poza miejscem zamieszkania nie prowadzi jednakże do zmiany miejsca zamieszkania w znaczeniu prawnym, tj. w rozumieniu art. 25 k.c. Miejscem zamieszkania jest bowiem miejsce, do którego po okresie przerwy spowodowanej różnymi okolicznościami życiowymi (przykładowo okresem studiów, odbywania służby wojskowej czy kary pozbawienia wolności, pracy zarobkowej) osoba zamierza wrócić lub gdzie spędza wolny czas. Jak bowiem przyjmuje judykatura "(...) element odnoszący się do faktycznego przebywanie nie oznacza stałości (permanentności) przebywania w określonej miejscowości. Przerwa w faktycznym przebywaniu w danym miejscu, i to nawet długotrwała, nie daje automatycznie podstaw do uznania, że nie stanowi ono miejsca zamieszkania. Tymczasowa zmiana miejsca pobytu zasadniczo pozostaje bowiem bez wpływu na miejsce zamieszkania. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje bowiem przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zważywszy na tę regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny uznał - w oparciu o wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, przekazane przez wnioskodawcę akta administracyjne, zwłaszcza zawarte w nich dane co do miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, oraz odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość – że organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej [...] jest Wójt Gminy Bogdaniec. Ostatnim jego miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem, była gmina Bogdaniec, [...], ul. [...], a czasowe opuszczenie tego miejsca zamieszkania było spowodowane koniecznością odbycia kary pozbawienia wolności w świetle orzecznictwa sądowego nie skutkujące zmianą miejsca zamieszkania. W tej sprawie niesporne jest też to, że obecnie świadczeniobiorca nie ma stałego miejsca zamieszkania (adresu zamieszkania), został wymeldowany z dotychczasowego miejsca stałego zamieszkania, a na terenie Gminy Radzymin przebywa czasowo wyłącznie w celu leczenia uzależnienia od alkoholu i nie osiąga na terenie tej gminy żadnych dochodów. Czasowy pobyt na terenie tej gminy w tym celu nie uprawnia zatem do przyjęcia, że nastąpiła zmiana miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.