I OSK 3932/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 27/18 o odrzuceniu skargi A.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej i przywrócenia wynagrodzenia w dotychczasowej wysokości postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE W dniu 26 maja 2017 r. A.G. – [...] w Izbie Administracji Skarbowej w [...] doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 15 maja 2017 r. nr [...], które na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "p.w.KAS") zawierało propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r. W dniu 8 czerwca 2017 r. wyżej wymieniona złożyła oświadczenie, że przyjmuje w/w propozycję zatrudnienia. Następnie A.G. pismem z dnia 31 maja 2017 r. zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o złożenie jej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Organ w odpowiedzi w piśmie z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...] poinformował wyżej wymienioną, że z art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika, iż ustawodawca pozostawił kierownikom stosownych jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju składanych funkcjonariuszom propozycji, tj. propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby. Oznacza to, że przedłożona jej w dniu 26 maja 2017 r. propozycja określająca warunki zatrudnienia znajduje oparcie w przepisach prawa. A.G. pismem z dnia 18 czerwca 2017 r. ponownie wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia jej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia 29 czerwca 2017 r. nr [...] poinformował wyżej wymienioną, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w pismach z dnia 15 maja i 14 czerwca 2017 r. W dniu 26 lipca 2017 r. A.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...] (wraz z uzupełniającym go pismem z dnia 29 czerwca 2017 r. nr [...]) oraz poprzedzające je pismo z dnia 15 maja 2017 r. nr [...] "dotyczące niezgodnego z prawem zwolnienia mnie ze służby z dniem 1 czerwca 2017 r. poprzez przedstawienie mi propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej". Zaskarżonemu działaniu organu zarzuciła naruszenie: 1. art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 160 ust. 4 i 5 p.w.KAS, poprzez nieprzedstawienie propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej; 2. art. 166 ust. 2 p.w.KAS, poprzez uznanie, że nie ma ona prawa wykonywać dotychczasowych zadań orzeczniczych, pozostając jako funkcjonariusz w Służbie Celno-Skarbowej; 3. art. 160 ust. 4 i 5 p.w.KAS, poprzez niezasadne obniżenie wysokości wynagrodzenia; 4. art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, poprzez niezasadne pozbawienie przywilejów funkcjonariusza. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu/czynności i uznanie, że nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, któremu należy przedstawić propozycję ustalającą warunki pełnienia służby w formie decyzji wydanej na podstawie art. 169 ust. 4 p.w.KAS. Ponadto z ostrożności procesowej – gdyby Sąd uznał pismo z dnia 15 maja 2017 r. za decyzję administracyjną – wniosła o potraktowanie jej pisma z dnia 31 maja 2017 r., wraz jego uzupełnieniem z dnia 18 czerwca 2017 r., jako odwołania od tej decyzji, natomiast pism Dyrektora Izby Administracji w [...] z dnia 14 czerwca 2017 r. i z dnia 29 czerwca 2017r. jako rozstrzygnięcia organu drugiej instancji i w związku z tym uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby na podstawie art. 169 ust. 4 p.w.KAS z wynagrodzeniem sprzed ucywilnienia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując na brak w niniejszej sprawie kognicji sądów administracyjnych. Podał, że zaskarżone pismo nie jest ani aktem, ani czynnością, ani decyzją administracyjną. Postępowanie, w którym składana jest propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnoprawnego, bowiem jest aktem cywilnoprawnym. Wskazał, że propozycja zatrudnienia z dnia 15 maja 2017 r. nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, proponuje jedynie skarżącej nowe warunki zatrudnienia. A.G. miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy zostanie ona przyjęta. Sprawa ze skargi A.G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji pracy funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej (stanowiącą decyzję o zwolnieniu ze służby) została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Łd 794/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 794/17, w związku z zawartym w skardze i popieranym przez skarżącą żądaniem zobowiązania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby na podstawie art. 169 § 4 p.w.KAS z wynagrodzeniem sprzed ucywilnienia, postanowił wyłączyć do odrębnego rozpoznania skargę A.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby i przywrócenia wynagrodzenia w dotychczasowej wysokości, która została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Łd 27/18. Skarżąca na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Łd 27/18 poparła skargę i jednocześnie wyjaśniła, że nie występowała z żadnym pismem do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, gdyż zgodnie z art. 169 § 4 p.w.KAS od decyzji ustalającej warunki pełnienia służby przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Wniosła o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w Służbie Celno – Skarbowej lub wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby z jednoczesnym stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji w sprawie propozycji pracy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 27/18 odrzucił skargę A.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej i przywrócenia wynagrodzenia w dotychczasowej wysokości. W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-4 i 8-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Następnie stwierdził, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza ocena jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę, w tym także skargę na bezczynność organu, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Biorąc pod uwagę, że pismo z propozycją zatrudnienia w korpusie służby cywilnej doręczono skarżącej w dniu 26 maja 2017 r., podczas gdy w jej ocenie powinna zostać jej przedstawiona propozycja służby w formie decyzji administracyjnej oraz biorąc pod uwagę termin na składanie pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (do dnia 31 maja 2017 r. ) wynikający z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz.935) zastosowanie mają przepisy K.p.a. i przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W świetle art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprowadza się do tego, że strona skarżąca obowiązana jest – przed wniesieniem skargi – do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 K.p.a., tj. powinna wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, uznać należy, iż nie zostały one spełnione, albowiem skarżąca nie złożyła do organu wyższego szczebla – Szefa Krajowej Administracji Skarbowej – zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby, pomimo istnienia, jej zdaniem, ustawowego obowiązku w tym zakresie. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż skoro przed wniesieniem skargi nie został przez A.G. wyczerpany tryb określony w art. 52 § 1 P.p.s.a., to skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Niezależnie od powyższego, Sąd pierwszej instancji odniósł się do podnoszonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zarzutu braku kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, co także powodowałby konieczność odrzucenia skargi – tyle że na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, stanowisko organu, iż złożenie skarżącej propozycji pracy jest aktem o charakterze cywilnoprawnym, a nie administracyjnoprawnym, w związku z czym nie można mówić o zaistnieniu okoliczności świadczących o bezczynności organu w rozumieniu przepisów P.p.s.a., jest nieuzasadnione. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest m.in. to, czy przedstawienie skarżącej – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej – na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej jest wyłącznie niewiążącym dla strony oświadczeniem woli o charakterze cywilnoprawnym (ofertą pracy), czy jest także, mimo braku w tym zakresie jednoznacznych stwierdzeń w treści pisma, swoistą decyzją rozwiązującą stosunek służbowy funkcjonariusza (zwalniającą go ze służby), w sytuacji gdy organ – jak uważa skarżąca – miał ustawowy obowiązek przedstawienia jej pisemnej propozycji pełnienia służby, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, złożona skarżącej propozycja zatrudnienia w służbie cywilnej wywiera skutek w postaci zwolnienia ze służby i w tym zakresie stanowi decyzję o zwolnieniu ze służby, co zostało szczegółowo uzasadnione w postanowieniu z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 794/17 o odrzuceniu skargi A.G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 15 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji pracy funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej. Organ działa wobec skarżącej jako organ administracji publicznej, a jego propozycja zatrudnienia jest jednostronnym władczym rozstrzygnięciem, gdyż sam fakt jej złożenia oznacza, że stosunek służbowy funkcjonariusza nie będzie kontynuowany. Wniesiona skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku złożenia skarżącej propozycji służby w formie decyzji jest wyrazem sprzeciwu na zakończenie stosunku służbowego i wyraża też wolę skarżącej, aby stosunek służbowy kontynuować. Ma przy tym znaczenie fakt, że skarżąca nie była pouczana o żadnych środkach zaskarżenia, a wręcz przeciwnie – organ cały czas stoi na stanowisku, że w tym przypadku żadne środki odwoławcze "ucywilnianym" funkcjonariuszom nie przysługują. Z art. 169 ust. 4 w zw. z ust. 7 p.w.KAS wynika, że ustalenie warunków pełnienia służby następuje w drodze decyzji, a od decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ostatecznie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skoro wydania takiej decyzji i w takich okolicznościach domaga się skarżąca, ocena zasadności żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie niewątpliwie mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając postanowienie w całości zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 i art. 52 § 1 w zw. z art 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez ich zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "p.w.KAS") w zw. z art. 276 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, dalej w skrócie "ustawa o KAS") w zw. z art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 K.p.a., która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia niedopuszczalności skargi, gdyż przed wniesieniem skargi nie został przez skarżącą wyczerpany tryb określony w art. 52 § 1 P.p.s.a, chociaż skarga winna zostać odrzucona z uwagi na to, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie jest sprawą administracyjną i nie podlega kognicji sądów administracyjnych; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądów administracyjnych, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art. t. 170 ust. 1 pkt 1, i ust. 3 ustawy p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 K.p.a., poprzez uznanie pisma zawierającego propozycję zatrudnienia w służbie cywilnej za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. skutkującą zwolnieniem ze służby i w konsekwencji odrzucenie skargi jako z innych przyczyn niedopuszczalnej, w sytuacji, gdy złożone skarżącej w dniu 26 maja 2017 r. pismo z dnia 15 maja 2017 r. nie jest decyzją administracyjną, ani władczą czynnością lub innym aktem z zakresu administracji publicznej, tj. nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że nie podlega kognicji sądów administracyjnych; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 166 w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w.KAS oraz art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 45, art. 60 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, iż skarga jest niedopuszczalna do rozpoznania z innych przyczyn, aniżeli brak kognicji sądów administracyjnych, co było wynikiem błędnego przyjęcia, że "przedłożone skarżącej pismo jest decyzją administracyjną" i do tego decyzją o zwolnieniu ze służby, która podlega kontroli sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy złożone skarżącej przez pracodawcę pismo nie jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie wynikającej z przepisów prawa materialnego, co ma również znaczenie w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z naruszeniem tego przepisu, w szczególności poprzez zawarcie w nim błędnej oceny pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 15 maja 2017 r., poprzez nieodniesienie się do argumentacji organu, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek i motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, uznając, że pismo z dnia 15 maja 2017 r. jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. i do tego skutkującą zwolnieniem ze służby, bowiem Sąd, poza odwołaniem się do poprzednich uregulowań dotyczących reform służby celnej, nie wskazał na elementy konstrukcyjne, z których miałoby wynikać, że pismo to wypełnia definicję aktu administracyjnego, tym bardziej, że ustawodawca tylko co do "propozycji służby" przewidział formę decyzji, a jednocześnie w sposób kategoryczny uregulował przypadki wygaśnięcia stosunku służby, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż utrudnia to ocenę legalności zaskarżonego postanowienia; 5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że pismo złożone funkcjonariuszowi jest decyzją administracyjną, w sytuacji, gdy nie jest jednostronnym aktem władzy kształtującym w sposób władczy sytuację prawną adresata, jednostronnie nie przesądza, ani nie ustala praw i obowiązków funkcjonariusza, ani pracownika KAS wynikających z przepisów prawa, nie jest zatem decyzją administracyjną, ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i nie może być w sposób arbitralny uznane za decyzję zwalniającą ze służby; 6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w. KAS oraz art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że złożone funkcjonariuszowi pismo prowadzi do zakończenia stosunku służby poprzez jego wygaśnięcie, a zatem jest decyzją administracyjną skutkującą zwolnieniem ze służby, na którą stronie przysługuje odwołanie do Szefa KAS, w sytuacji, gdy przepisy p.w. KAS nie regulują formy prawnej propozycji zatrudnienia, jak i trybu odwoławczego od złożonej propozycji, w odróżnieniu od propozycji służby (art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7 p.w.KAS) i tym samym nieuprawnione jest przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że ustawodawca w obrębie przepisów regulujących tę samą materię – formę decyzji wyraża raz wprost, a w innym przypadku na zasadzie domniemania, i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że wyraźne przypisanie przez ustawodawcę formy decyzji do jednego przypadku (art. 169 ust. 4 p.w.KAS) uprawnia bez wyraźnej podstawy prawnej do zastosowania wykładni rozszerzającej na wszelkie formy działania. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie zauważyć należy, iż w tej sprawie A.G. na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. dokładnie określiła, że wnosi "o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej w Służbie Celno-Skarbowej lub wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 169 § 4 przepisów wprowadzających ustawę o KAS z jednoczesnym stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji w sprawie propozycji pracy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, nie wzywając skarżącej do jednoznacznego sprecyzowania przedmiotu skargi (podanego w sposób alternatywny), przyjął, że w niniejszej sprawie skarga dotyczy wyłącznie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przedstawienia A.G. propozycji warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej i przywrócenia wynagrodzenia w dotychczasowej wysokości. Wyjaśnić należy, iż w rozpoznawanej sprawie zakwestionowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji żądania A.G. w w/w zakresie wymagałoby podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Brak takiego zarzutu i związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej skutkował niemożnością rozważania w niniejszej sprawie w postępowaniu kasacyjnym kwestii związanej z dokonanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ewentualnym samowolnym (nieuprawnionym) sprecyzowaniem przedmiotu sprawy. Autor skargi kasacyjnej, jak również A.G., do tej kwestii w żaden sposób się nie odnoszą. W związku z powyższym wskazać należy, iż istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów prawa procesowego i materialnego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który uznał, że wniesiona przez A.G. skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej i przywrócenia wynagrodzenia w dotychczasowej wysokości – jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu wyłącznie z powodu niewyczerpania przed wniesieniem skargi trybu określonego w art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.). Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skierowane do A.G. pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 15 maja 2017 r., zawierające propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., skutkującą zwolnieniem ze służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty nr 1-3 skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim wskazują na nieprawidłowe odrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., tj. na skutek uznania, iż skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn (niewyczerpanie środków zaskarżenia – art. 52 § 1 P.p.s.a.), zamiast na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych w tej sprawie, są zasadne. Przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest bowiem dalej idąca i jej występowanie powinno być badane w pierwszej kolejności. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skarga A.G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej i przywrócenia wynagrodzenia w dotychczasowej wysokości jest dopuszczalna i podlega kognicji sądów administracyjnych. Propozycja złożona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, określająca nowe warunki pełnienia służby, nie jest bowiem decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., a także aktem lub czynnością o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czy też postanowieniem z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. Oznacza to, że rozpoznawanie skargi na bezczynność w złożeniu tej propozycji jest niedopuszczalne w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie należało wyjaśnić, czy pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby stanowi jedną z prawnych form działania administracji, podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Rozważając charakter prawny propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby wskazać należy, iż z art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie pracownikom i funkcjonariuszom dwóch rodzajów propozycji. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Nie wykluczył zatem prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w powołanym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków pełnienia służby. Nie rozstrzygając o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków pełnienia służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, zauważyć należy, iż dopiero w przypadku przyjęcia przez pracownika lub funkcjonariusza propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby – w art. 169 ust. 4 p.w.KAS, przewidziano formę decyzji od której przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym przedmiocie, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, w art. 169 ust. 5 p.w.KAS stwierdzono, że do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pełnienia służby. Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej: 1) kontynuację stosunku służbowego (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1); 2) przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1); 3) wygaśnięcie stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). Wyjaśnić należy, iż decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. To jednak z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym. Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie jest wydawana decyzja administracyjna, lecz także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę" (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 października 1998 r., publ. OPS 6/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 3 oraz uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 listopada 1999 r., publ. OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54). Niewątpliwie pisemna propozycja składana w trybie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, określająca nowe warunki pełnienia służby, nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Pismo zawierające propozycję nowych warunków pełnienia służby nie rozstrzyga niczego w sposób władczy. Jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków pełnienia służby. Organ, przedstawiając taką propozycję, w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Złożenie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a przede wszystkim od treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Ponadto podać należy , iż propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie jest także aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r., II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r., poz. 51). Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie posiada cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ma bowiem charakteru władczego, gdyż bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków funkcjonariusza. Przedmiotowej propozycji nie można także uznać za akt o charakterze zewnętrznym, obejmujący władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Nie rozstrzyga ona bowiem żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. W konsekwencji ustalenie nowych warunków pełnienia służby następuje dopiero wskutek ich przyjęcia przez funkcjonariusza lub pracownika. Dochodzi wówczas do wydania przez organ decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 p.w.KAS). Pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie jest również żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a. Trafność powyższych rozważań potwierdza także uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W związku z tym uznać należy, iż nieprzedstawienie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] A.G. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może być objęte skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8, a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 165 ust. 7 p.w.KAS). Nieprzedstawienie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby stanowiło jedno z możliwych rozwiązań prawnych, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Końcowo zauważyć należy, iż zarówno Sąd pierwszej instancji w części swoich rozważań, jak również autor skargi kasacyjnej w zarzutach nr 4-6 (a częściowo także w zarzutach nr 2-3), nie odnoszą się do przedmiotu rozpoznawanej sprawy, która dotyczy wyłącznie nieprzedstawienia A.G. propozycji nowych warunków pełnienia służby, lecz do kwestii związanej z charakterem prawnym przedstawionej wyżej wymienionej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia 15 maja 2017 r. nr [...] propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, którą w dniu 8 czerwca 2017 r. przyjęła. Kwestia dopuszczalności skargi na w/w propozycję zatrudnienia i ocena prawna jej charakteru była rozważana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postanowieniu z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 794/17 i nie może być przedmiotem badania w tej sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.