I OSK 841/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K., L. R., K. R., K. R., M. F. i W. R. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 1864/01 w sprawie ze skargi J. K., L. R., K. R., K. R., M. F. i W. R. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 1864/01 oddalił skargę J. K., L. R., K. R., K. R., M. F., W. R. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2001 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Przedmiotową decyzją Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2000 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lutego 1954 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Krakowie objętej Iwh [...] pgr. [...] kat. [...] o pow. 22 411 m2 stanowiącej własność Z. R. W uzasadnieniu podano, iż na podstawie zachowanych akt archiwalnych brak jest przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lutego 1954 r. Jednocześnie stwierdzono, że w zebranym materiale dowodowym nie ma narodowego planu gospodarczego obejmującego Stację Obsługi Samochodów, jednakże w latach pięćdziesiątych wszystkie inwestycje wynikały z zatwierdzonych planów gospodarczych, gdyż cała w tym okresie gospodarka opierała się na realizacji narodowych planów gospodarczych zaś fakt realizacji takiego planu przez Centralę Handlową Przemysłu [...][...] potwierdził w zezwoleniu z dnia [...] sierpnia 1951 r. Z-ca Przewodniczącego Planowania Gospodarczego. Skargę na powyższą decyzję złożyli spadkobiercy Z. R., wnosząc o jej uchylenie. Wskazano, iż decyzja z dnia [...] lutego 1954 r. o wywłaszczeniu została wydana na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, więc w decyzji musiało się znaleźć oznaczenie celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona z uwagi na to, że jest to element najistotniejszy stanowiący o przyczynie wywłaszczenia. Natomiast w myśl art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. można było przejmować nieruchomość, jeśli były niezbędne do realizacji narodowych planów gospodarczych. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżących, nie zostało wykazane, na jaki cel dokonano wywłaszczenia i że było ono niezbędne. Zdaniem skarżących sposób realizacji możliwości z art. 1 dekretu z 26 kwietnia, 1949 r. rażąco narusza art. 75 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Przejęta przez Państwo nieruchomość nie została objęta żadnym planem gospodarczym a wywłaszczenia dokonano na wniosek P.P. – Techniczna Obsługa Samochodów w W. Należało zatem przypuszczać, iż celem przejęcia nieruchomości była budowa stacji obsługi. Budynki zostały wybudowane na części nieruchomości, a pozostały teren nie został zagospodarowany, co zdaniem skarżących wskazuje, iż przypuszczalny cel przejęcia nieruchomości nie był niezbędny, gdyż nie został zrealizowany. Nadto podniesiono, iż decyzja pozbawiła właściciela prawa własności nieruchomości na dzień [...] czerwca 1953 r. co oznaczało, że działała wstecz. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił, stwierdzając przede wszystkim, iż bezsporną okolicznością jest to, że "Techniczna Obsługa Samochodów'" została utworzona zarządzeniem Ministra Transportu Drogowego i Leśniczego z dnia [...] czerwca 1951 r. i jak podano w § 4 tego zarządzenia przedsiębiorstwo to prowadzone jest w ramach narodowych planów gospodarczych i stało się następcą [...]. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę podzielił stanowisko Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że w latach pięćdziesiątych wszystkie inwestycje wynikały z zatwierdzonych narodowych planów gospodarczych, gdyż cała gospodarka wówczas była związana z realizacją tych planów. Natomiast stacje obsługi samochodów były związane z założeniami planu 6-letniego, czemu dała wyraz sama "Techniczna Obsługa Samochodów" w swoim wniosku skierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Krakowa z dnia [...] czerwca 1953 r. Ważny był również fakt, że Techniczna Stacja Obsługi jako przedsiębiorstwo prowadzone w ramach narodowych planów gospodarczych była budowana m.in. dla obsługi pojazdów mechanicznych eksploatowanych przy budowie [...][...]. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem skarżących, iż uzasadnienie orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] lutego 1954 r. nie zawiera stanu faktycznego sprawy i powołuje ogólnie, że wywłaszczona nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, co nie stanowi, w ocenie Sądu, rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od powyższego wyroku założono skargę kasacyjną, w której zarzucono: – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwą ocenę prawną zaistniałego stanu faktycznego polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu wbrew obowiązującym przepisom, że brak jest przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lutego 1954 r. oraz wynikające z tego naruszenie w szczególności art. 10, 14, 19, 21, 44, 68 ust. 3, 75, 78 i 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z art. 203 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy stwierdzono, iż udział Z. R. w postępowaniu administracyjnym, nie świadczył o tym, że jego działania były w jakikolwiek sposób brane pod uwagę. Podkreślono, iż w tamtych latach, jak wynika z akt archiwalnych i orzeczeń, do pozbawienia właściciela własności wystarczył fakt, iż dana nieruchomość była atrakcyjnie położona, a tym samym stanowiła dobry punkt lokalizacji jakiejkolwiek państwowej inwestycji. Wszystko kwitowane było jednym zdaniem uzasadnienia, iż jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych i zgodnie z wnioskiem należało orzec o wywłaszczeniu. Organ wydający takie orzeczenie nie miał nawet zamiaru wskazywać o jaki to narodowy plan gospodarczy chodzi i szczegółowo uzasadniać swojej decyzji, bowiem było to powszechnie stosowane działanie. Dla skarżących, trudno zgodzić się z twierdzeniami zarówno Prezesa UMiRM jak również NSA, że w zasadzie można domniemywać istnienie narodowego planu gospodarczego bo wszystkie instytucje wówczas jakiś plan stosowały i inwestycje wynikały z jakiegoś planu. Zdaniem skarżących, niedopuszczalne jest takie domniemanie, które w zasadzie usprawiedliwia nadużywanie prawa i generalne stosowanie jakiegoś narodowego planu gospodarczego do wszystkich planowanych inwestycji, a tym samym do wszystkich wywłaszczeń. Podciąganie tego wywłaszczenia ewentualnie pod plan 6-letni, że zdaniem Sądu stacje obsługi samochodów były związane założeniami tego właśnie planu, jest niedopuszczalnym domniemaniem, które jest w zasadzie traktowane jako pewnik bez żadnej podstawy prawnej i faktycznej. Jednocześnie wskazano, iż takie jednozdaniowe uzasadnienie, które w zasadzie nie jest uzasadnieniem podjętego orzeczenia a jedynie stwierdzeniem, że orzeczono zgodnie z wnioskiem, bo przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w żadnym wypadku nie jest prawidłowym uzasadnieniem, które byłoby uznawane przez prawo. Natomiast twierdzenie NSA, iż niezmieszczenie w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy i powołanie się jedynie ogólnie na niezbędność wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie jest rażącym naruszeniem prawa, jest zdaniem skarżących, nieprawidłowe i w żaden sposób nieuzasadnione ani przepisami prawa, ani też orzecznictwem. Ponadto poważne wątpliwości budzi fakt, na co NSA w ogóle nie zwrócił uwagi, iż podanie w "uzasadnieniu" orzeczenia z dnia 10 lutego 1954 r., że "nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych", świadczy o tym, że tych planów było kilka i tym bardziej należało wskazać o jakie plany chodzi i czy w ogóle w tych planach ujęta była inwestycja na wywłaszczonych nieruchomościach. Kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że wywłaszczenie było bezpodstawne świadczy również fakt, że tylko na nieznacznej części wywłaszczonej nieruchomości wybudowana została stacja obsługi pojazdów, cała pozostała część terenu w ogóle nie została zagospodarowana i wykorzystana. Ponadto na dzień dzisiejszy stacja ta została wyburzona i powstała tam zupełnie nowa inwestycja (centrum handlowe), które już w żaden sposób nie odpowiada ewentualnym pierwotnym założeniom wywłaszczenia. O ile aktualne zabudowania nie mają w tej sprawie większego znaczenia, to fakt wykorzystania na planowaną inwestycję "stację obsługi samochodów" tylko nieznacznej części nieruchomości a wywłaszczenie właściciela Z. R. z całej nieruchomości o powierzchni 22 411 m2 budzi uzasadnione podejrzenie i prowadzi do wniosku, iż faktycznym celem wywłaszczenia było wejście w posiadanie korzystnie położonej dużej działki kosztem jej dotychczasowego właściciela, przy jednoczesnym zachowaniu pozorów respektowania prawa. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Nie jest bowiem zasadny zarzut, iż Sąd Administracyjny błędnie uznał, iż przedmiotowa decyzja wywłaszczenia nie zawiera przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Wprawdzie skarżący w petitum skargi kasacyjnej nie wskazali, która konkretnie przesłanka miałaby zachodzić w niniejszej sprawie, jednakże z uzasadnienia skargi wynika, iż chodzi o rażące naruszenie prawa, tj. przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jedn. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). W tym zakresie Sąd przeprowadził analizę zaskarżonego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do wszystkich materialnoprawnych przesłanek wywłaszczenia zasadnie uznając, iż zostały one spełnione. Kwestionowany zarówno w skardze, jak i skardze kasacyjnej pogląd, iż brak w aktach administracyjnych narodowego planu gospodarczego będącego podstawą uznania, iż przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla realizacji tego planu, nie stanowi przesłanki nieważności decyzji, jest prawidłowy. Należy mieć na względzie fakt, iż niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, a o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy dana decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Stanowisko to jest już ugruntowane tak w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy można by było mówić o rażącym naruszeniu prawa – skarga kasacyjna powołuje się w tym zakresie na art. 1 ww. dekretu – w sytuacji gdyby nie była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych i wynikałoby to w sposób oczywisty z akt sprawy. Natomiast w aktach niniejszej sprawy, na co już zwrócił uwagę Sąd w zaskarżonym wyroku, znajdują się stosowne dokumenty, z których jednoznacznie wynika przesłanka niezbędności dla realizacji planów gospodarczych. Niezależnie od faktu, na co też wskazał Sąd administracyjny, iż w owym czasie określone inwestycje musiały być ujęte w narodowym planie gospodarczym, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogły być realizowane, to możliwość wywłaszczenia nieruchomości mogła nastąpić dopiero po uzyskaniu stosownego zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Zgodnie zaś z art. 5 cyt. dekretu, zezwolenie to było udzielane jeżeli Przewodniczący m.in. uzna, że dana nieruchomość jest niezbędna na realizację narodowych planów gospodarczych. W aktach wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości znajduje się takie właśnie zezwolenie z dnia [...] sierpnia 1951 r., z którego wynika jakie nieruchomości, w jakich granicach i o jakiej powierzchni podlegają nabyciu na określony w tym zezwoleniu cel dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W takiej sytuacji nie można zarzucić Sądowi, iż błędnie uznał, że nie został rażąco naruszony przepis art. 1 ww. dekretu. Na marginesie należy tylko wskazać, iż wbrew twierdzeniom kasatora właściciel nieruchomości brał udział w postępowaniu i zostały mu skutecznie doręczone wszystkie decyzje wydane w tym postępowaniu, co bezspornie wynika z akt administracyjnych. Natomiast kwestia, iż wywłaszczona nieruchomość nie została w pełni wykorzystana na cel wywłaszczenia, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Ma ona natomiast znaczenie w przypadku rozstrzygania o zwrocie części nieruchomości jako niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia. Co do naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym to wskazać należy, iż w żaden sposób nie wynika ze skargi kasacyjnej na czym miałoby polegać naruszenie przepisu art. 10, 14, 19, 21, 44, 68 ust. 3, art. 78 i 80 ust. 2 tego rozporządzenia, w związku z tym nie można się do tego zarzutu odnieść. Natomiast zarzut naruszenia art. 75 rozporządzenia również nie jest zasadny. Przepis ten w ust. 1 określał elementy decyzji, które powinna zawierać: podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy i wskazania co do środków zaskarżenia. Kwestionowana decyzja wywłaszczenia z dnia [...] lutego 1954 r. zawiera wszystkie te elementy. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż w obowiązującym ówcześnie stanie prawnym uzasadnienie decyzji nie było jej obligatoryjnym składnikiem. Zgodnie bowiem z ust. 2 art. 75 rozporządzenia uzasadniać decyzję należało w przypadku gdy decyzja była w części lub w całości odmowna, natomiast przedmiotowa decyzja uwzględniała w całości wniosek o wywłaszczenie, a więc nie była decyzją odmowną. W takiej sytuacji nie można uznać, iż lakoniczne jej uzasadnienie stanowi naruszenie powołanego przepisu i to o charakterze rażącym. Reasumując uznać należy, iż zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2003 r. nie narusza prawa wskazanego w skardze kasacyjnej. Z tych też względów na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.