II SA/Ke 500/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Szydłów z dnia 28 marca 2011 r. nr VII/30/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE W dniu 28 marca 2011 r. Rada Gminy Szydłów (obecnie Rada Miejska w Szydłowie) podjęła uchwałę nr VII/30/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Szydłowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2005 r., nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.r.". W § 1 uchwały wskazano, że w celu realizacji zadań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie na terenie Gminy Szydłów, uchwala się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego zajmującego się przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie z § 6 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Okręgowy w Kielcach zaskarżył powyższą uchwałę w całości zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.: - art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 6 wskazanej uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; - art. 9a ust. 3-5, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 2 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady do określania katalogu tych podmiotów a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania a nadto pominięcie możliwości udziału w składzie zespołu interdyscyplinarnego przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; - art. 9a ust. 8 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w § 2 ust. 3 uchwały stanowiącym, iż "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Szydłów a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu", treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r., który określa iż przedmiotowe porozumienia winny być zawierane między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r., w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 3 pkt 4 uchwały przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka zespołu przed upływem kadencji w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe w sytuacji, gdy Rada nie została do tego upoważniona ustawowo, a jedynie do określenia trybu i sposobu odwołania członka tego zespołu; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez określenie w § 4 ust. 5 uchwały, iż "szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego i Sekretarza Zespołu oraz tryb ich odwoływania zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Wójta Gminy Szydłów w drodze zarządzenia" w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Rada Gminy winna w przedmiotowej uchwale określić tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania; - art. 9a ust. 7 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w § 4 ust. 8 uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 10 u.p.p.r., ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w § 4 ust. 11 uchwały dot. możliwości powoływania przez zespół grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; - art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 4 ust. 14 uchwały wskazującym, iż "Członkowie zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.; Podnosząc tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu z uwagi na fakt, że opisane w skardze naruszenia nie należą do kategorii istotnych naruszeń prawa, które w konsekwencji mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Organ wskazał również, że zaskarżona uchwała była przedmiotem badania co do zgodności z prawem przez organ nadzoru, który nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania. Ponadto uchwała została uchylona na mocy uchwały Rady Miejskiej w Szydłowie Nr XI/71/2019 z dnia 26 lipca 2019 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Szydłowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność uchylenia zaskarżonej uchwały (co nastąpiło, jak wskazał organ, uchwałą Rady Miejskiej w Szydłowie Nr XI/71/2019 z 26 lipca 2019 r.) pozostaje bez znaczenia prawnego dla przeprowadzenia jej sądowej kontroli. Od momentu bowiem, gdy uchwała z 28 marca 2011 r. weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc). Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994 r. z. 2 poz. 44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podstawę jej wydania stanowiło upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por. m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1143/19, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, o jakich wyżej mowa, mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Obowiązek ogłaszania aktów, o jakich wyżej mowa, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity, obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ogłoszony w Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95), które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jest to procedura obowiązkowa. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wersja obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowana w Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. I OSK 1213/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r., sygn. IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.). Wobec tego, że w § 6 zaskarżonej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, nie sposób przyjąć, że uchwała została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkującym jej nieważnością w całości. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na to, że uwzględnieniu podlegał najdalej idący zarzut skargi powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, za bezprzedmiotowe i niemające znaczenia dla wyniku sprawy Sąd uznał merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów Prokuratora dotyczących przekroczenia delegacji ustawowej.