II SAB/Rz 51/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w sprawie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie wniosku strony skarżącej z dnia 5 lipca 2020 r. w części dotyczącej notatek służbowych funkcjonariuszy Policji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek strony skarżącej o wymierzenie grzywny; IV. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu [...] lipca 2020 r. do Komendy Powiatowej Policji wpłynęła skarga A. (skarżące Stowarzyszenie/strona skarżąca) na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji (Komendant Powiatowy Policji/organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2020 r. do Komendy Powiatowej Policji wpłynął wniosek skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ekshumacji szczątków ludzkich na placu budowy nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] (ekshumację przeprowadzono w czerwcu 2020 r.), tj.: jakie działania podejmowała Policja w sprawie, a jeśli były sporządzane notatki służbowe - o przekazanie ich kopii. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. Komendant Powiatowy Policji poinformował skarżące Stowarzyszenie, że w dniu [...] czerwca 2020 r., w [....] przy ulicy [...], w miejscu budowy nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...], funkcjonariusze Policji przeprowadzili interwencję w związku ze zgłoszeniem niezgodnego z prawem ekshumowania szczątków ludzkich. Z poczynionych na miejscu ustaleń sporządzona została notatka służbowa, która nie podlega udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Sporządzona dokumentacja dołączona została do prowadzonych w tej sprawie czynności sprawdzających pod kątem zaistnienia przestępstwa z art. 262 § 1 ustawy Kodeks karny. W skardze na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji skarżące Stowarzyszenie zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, wniosło o: 1) zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a; 4) zasądzenie kosztów postępowania i zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do zwrotu zasądzonych kosztów postępowania w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 5) przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że w rozpatrywanej sprawie Komendant Powiatowy Policji błędnie ocenił, że notatka służbowa nie stanowi informacji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska skarżące Stowarzyszenie przytoczyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 21/19. Ponadto na poparcie żądań zawartych w skardze skarżące Stowarzyszenie przytoczyło wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 59/11, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1495/13, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o oddalenie skargi. W ocenie Komendanta Powiatowego Policji wytworzony dokument, jakim jest notatka służbowa, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. W związku z tym udzielono jedynie wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi, informując o braku możliwości udostępnienia notatki służbowej. Na poparcie swojego stanowiska Komendant Powiatowy Policji przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 68/15. Zdaniem Komendanta Powiatowego Policji zarzucenie bezczynności nie znajduje uzasadnienia, ponieważ po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podjęto działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i udzielono informacji wnioskodawcy w wyznaczonym ustawowo terminie. Udzielona odpowiedź, a w szczególności nieudostępnienie kopii notatki, nie jest satysfakcjonującym załatwieniem sprawy dla wnioskodawcy, ale została też błędnie zinterpretowana jako brak dobrej woli organu dla załatwienia wniosku. Tymczasem taka postawa podyktowana jest dbaniem o dobro prowadzonej sprawy, a także odmiennym stanowiskiem w zakresie zakwalifikowania notatki służbowej funkcjonariuszy policji do zbioru informacji podlegających udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Komendant Powiatowy Policji podkreślił, że po otrzymaniu protokołu ustnego zawiadomienia o przestępstwie, notatka służbowa z interwencji dołączona została do akt prowadzonego w tej sprawie postępowania sprawdzającego w oparciu o art. 307 § 1-3 k.p.k. Celem każdego postępowania sprawdzającego jest sprawdzenie czy dopuszczalne jest wszczęcie śledztwa lub dochodzenia. Można przyjąć, że czynności sprawdzające, analizujące wyjściową sytuację procesu karnego z racji swej istoty zajmują się danymi, które po ewentualnym wszczęciu dochodzenia mogą stać się ważnymi ustaleniami procesu. Jeśli zgromadzona w postępowaniu sprawdzającym dokumentacja doprowadzi do wykreowania uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, po wszczęciu dochodzenia zgromadzony materiał może zostać zaliczony na poczet dowodów. Skarżące Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania sprawdzającego, dlatego też w ocenie Komendanta Powiatowego Policji nie można zastosować w tej sytuacji innych przepisów kształtujących uprawnienie do uzyskania informacji o ustaleniach i okolicznościach danej sprawy. Zgodnie z art. 156 § 5 ustawy Kodeks postępowania karnego, uprawnienie takie przysługuje stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym (a także innym osobom za zgodą prokuratora). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga została uznana za uzasadnioną co do zasady, niezależnie od oceny trafności zarzutów w niej podniesionych. Sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), był uprawniony i zobowiązany do wzięcia pod rozwagę z urzędu podstaw uwzględnienia skargi. Przedmiotowa sprawa dotyczy dostępu do informacji publicznej zawartej w dokumentach urzędowych (notatek służbowych) znajdujących się w posiadaniu Komendy Miejskiej Policji oraz wytworzonych przez jej funkcjonariuszy w w wyniku interwencji w dniu [...] czerwca 2020 r. w [...] w związku z zawiadomieniem o dokonywaniu czynności ekshumacyjnych na terenie budowy inwestycji drogowej. Warunek podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej został niewątpliwie spełniony. Właściwy komendant powiatowy (miejski) Policji jest organem administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (u.P.), a więc w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.P.). Jest on zatem organem władzy publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. Zasadniczych wątpliwości nie budzi także spełnienie warunku przedmiotowego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, natomiast stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a) i b) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających) oraz stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Przepis art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi jednocześnie, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W związku z powyższym należy przyjąć, że notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji sporządzone w związku z wykonywaniem zadań służbowych, mieszczących się w zakresie zadań Policji, stanowią źródło informacji publicznej. Skarżony organ w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na żądanie udostępnienia strony skarżącej w zakresie udzielenia informacji w przedmiocie czynności podejmowanych przez funkcjonariuszy Policji w związku z opisaną wyżej interwencją oraz treści notatek służbowych sporządzonych w związku z tą interwencją, udzielił informacji co do czynności podjętych przez funkcjonariuszy, natomiast w zakresie udostępnienie treści notatek służbowych poinformował skarżącego, że "nie podlegają one udostępnieniu", gdyż zostały dołączone do "prowadzonych w sprawie czynności sprawdzających pod kątem zaistnienia przestępstwa z art. 262 § 1 k.k.". Na obecnym etapie postępowania i w świetle przedstawionych akt, odpowiedź skarżonego organu nie może być uznana za prawidłową i tym samym oddalającą zarzut bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanych policyjnych notatek służbowych. Jakkolwiek z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, to jednak przepis ten nie może być interpretowany jako wyłączający dopuszczalność dostępu do informacji publicznej, jeśli nie doszło do formalnego objęcia żądanych dokumentów aktami sprawy prowadzonej w trybie właściwej ustawy procesowej. Na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy chodzi o ustawy procesowe, które autonomicznie regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznych wynikających z dokumentów wchodzących w skład akt spraw załatwianych zgodnie z procedurą przewidzianą w tych ustawach (np. są to przepisy art. 73-74 k.p.a.; art. 156-159 k.p.k.). Do ustaw tego rodzaju należy zatem także ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego, która m.in. w art. 156 § 5 reguluje zasady dostępu do akt postępowania przygotowawczego. Warunkiem jednak zastosowania tych szczególnych zasad udostępniania dokumentów stanowiących informację publiczną (np. notatek urzędowych Policji) jest uprzednie włączenie ich do akt już wszczętego w danej sprawie postępowania przygotowawczego. Bez formalnego aktu włączenia tego rodzaju dokumentów publicznych do akt postępowania przygotowawczego nie można powoływać się na szczególne względem ustawy o dostępie do informacji publicznej zasady udostępniania dokumentów zawierających informacje publiczne. Trzeba również pamiętać, że zgodnie z art. 156 § 5 k.p.k. za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione osobom innym niż strony tego postępowania, obrońcy, pełnomocnicy lub przedstawiciele ustawowi. Należy zatem stwierdzić, że skarżony organ informując stronę skarżącą, że żądane informacje zawarte w notatkach niestanowiących części prowadzonych akt postępowania przygotowawczego w sprawie dotyczącej określonego czynu, co którego istnieje podejrzenie popełnienia przestępstwa, "nie podlegają udostępnieniu", dopuścił się bezczynności, albowiem nie wydał określonego aktu (np. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej) ani nie podjął czynności udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji należało na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązać organ do rozpoznania wskazanego wyżej żądania w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt pierwszy sentencji wyroku). Jednocześnie w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą do tego rodzaju oceny jest przede wszystkim fakt, że wątpliwości prawne organu na tle art. 156 k.p.k. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. mogą być uznane za uzasadnione. W związku z tym również wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny należy uznać za pozbawiony uzasadnionych podstaw (art. 149 § 2 p.p.s.a.), co skutkowało jego oddaleniem w punkcie trzecim sentencji wyroku. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono, jak w punktach I-III sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono natomiast w punkcie IV sentencji, zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.