III SAB/Gd 151/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi G. B. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Gdańska do rozpoznania wniosku G. B. z dnia 19 maja 2022r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta Gdańska na rzecz skarżącego G. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE III SAB/Gd 151/22 UZASADNIENIE G. B. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że w dniu 19 maja 2022r. złożył wniosek o udostępnienie następujących informacji publicznych: jaką wartość działki nr [...] w Gdańsku (działka stanowi własność Miasta Gdańska) Miasto Gdańsk przyjęło przy ustalaniu aktualnie obowiązującej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, jaką stawkę procentową zastosowano przy ustalaniu aktualnej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Pismem z dnia 17 czerwca 2022 r. poinformowano go, że przedmiot jego żądania stanowi informację publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: UDIP). Informacja zawarta w operacie szacunkowym dotyczy bowiem nieruchomości będącej własnością Gminy Miasta Gdańska i jest to informacja o mieniu jakim dysponuje jednostka samorządu terytorialnego - na podstawie art. 6 ust.1 pkt 2 lit f UDIP. Wskazano także, iż ze względu na to, że żądana przez skarżącego informacja zawarta jest w operacie szacunkowym nieruchomości to jej udostępnienie może nastąpić na podstawie przepisu art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 1889 ze zm.), dalej powoływanej jako u.g.n. Powołany przepis (stanowiący zdaniem udzielającego odpowiedzi, lex specialis wobec przepisów UDIP) ogranicza prawo do przeglądania operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów wyłącznie do osób posiadających interes prawny. Tym samym żądana przez skarżącego informacja, zawarta w operacie szacunkowym nieruchomości stanowiącej mienie komunalne nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach UDIP lecz na podstawie powołanego art. 156 ust.1 a u.g.n. i z tego też powodu nie ma konieczności wydawania decyzji administracyjnej, a przyjęta forma pisma informacyjnego jest jedyną dopuszczalną formą odpowiedzi. Skarżący uzasadniając swą skargę zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, 2) art. 1 ust. 2 UDIP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p., konsekwencją czego stało się przyjęcie, iż nie może podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p, 3) art. 13 ust. 1 UDIP w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ, 4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej. Skarżący wniósł w konsekwencji o: 1) zobowiązanie Prezydenta Miasta Gdańska do rozpatrzenia wniosku z dnia 19 maja 2022 roku o udostępnienie informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że Prezydent Miasta Gdańska dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 19 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenie od podmiotu zobowiązanego na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych informacja na temat gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest także informacja na temat sposobu gospodarowania tymi nieruchomościami. Co za tym idzie informacja dotycząca wartości nieruchomości przyjętej do ustalenia rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, wysokość rocznej opłaty z tytułu tego użytkowania oraz informacja o przyjętej dla danej nieruchomości stawce procentowej (a nie jak w udzielonej odpowiedzi 1% lub 3%) przy ustalaniu opłaty z tytułu użytkowania wieczystego również stanowią informację publiczną. Co za tym idzie odmowa udostępnienia takiej informacji, stanowiącej bez wątpienia informację publiczną powinna zostać dokonana decyzją, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem Skarżący w swoim wniosku nie domagał się dostępu do operatu szacunkowego wskazanej we wniosku nieruchomości w ramach dostępu do informacji publicznej, a jedynie udzielenia określonej informacji, która może z takiego operatu wynikać. Warto jednak podkreślić, iż nawet w przypadku, gdyby żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia operatu szacunkowego winno być ono, wbrew stanowisku wyrażonemu w piśmie odmawiającym uwzględnienia jego żądania, rozpatrzone na podstawie i w trybie przepisów UDIP. Stanowisko takie jednoznacznie wynika z jednolitego i utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, termin do udostępnienia przedmiotowych informacji upłynął 2 czerwca 2022 roku. Pomimo upływu tego terminu, organ, do którego został skierowany wniosek, nie udostępnił informacji publicznej, ani skutecznie, we właściwej formie nie odmówił jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdańska wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Prezydenta Miasta Gdańska kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że udzielenie informacji przez zobowiązany organ w najmniejszym stopniu nie narusza art. 61 ust. 1 Konstytucji. Analiza uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi natomiast do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może zachować się w jeden z poniższych sposobów: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno-technicznej; odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 UDIP) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 UDIP), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej; odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP powiadomić pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji publicznej, albo powiadomić, że żądana informacja nie stanowi, informacji publicznej, albo że do udostępnienia żądanej informacji publicznej mają zastosowanie przepisy szczególne, określone w innych aktach prawnych. Żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. Wniosek skarżącego z 19 maja 2022 r. powinien zostać zatem załatwiony w trybie Ustawy poprzez udostępnienie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy UDIP. W tym zakresie wskazać należy, że organ nie udostępnił informacji publicznej, mimo, że jest jej dysponentem, jednak zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Dokonał tego w formie czynności materialno-technicznej, a zatem w formie prawem przewidzianej. W ramach postępowania ze skargi na bezczynność Sąd bada jedynie, czy bezczynność miała miejsce w tym sensie, czy organ mimo ustawowego obowiązku informacji nie udostępnił. Sąd bada jedynie, czy organ/dysponent informacji publicznej zachował się w prawem przewidziany sposób w reakcji na wniosek. W rozpoznawanej sprawie, na tle opisanego powyżej stanu faktycznego, nie ulega wątpliwości, że organ powiadomił wnioskodawcę, jak również wyjaśnił przyczyny takiego stanu rzeczy. Organ postąpił zatem w zakresie nieudostępnienia informacji w sposób prawem przewidziany i z tego tytułu nie można mu skutecznie postawić mu zarzutu bezczynności. Żądanie podania wartości nieruchomości wynikającej z operatu szacunkowego dotyczy nieruchomości będącej własnością Gminy Miasta Gdańska (czyli mienia publicznego) należy stwierdzić, że stanowią one informację o mieniu, jakim dysponuje jednostka samorządu terytorialnego (na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f UDIP. Jednakże zgodnie z art. 156 ust 1a u.g.n. "organ administracji, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z. operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na art. 1 ust. 2 in principio UDIP, w myśl którego przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Analiza art. 156 ust. 1a u.g.n. unaocznia, że ustawa ta przewiduje odmienny od ustawy o dostępie do informacji publicznej tryb oraz zasady udostępniania żądanej przez wnioskodawcę informacji. Należy zauważyć, iż ustawodawca ograniczył prawo do przeglądania operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów wyłącznie do osób posiadających interes prawny, zaś prawo do uwierzytelniania lub wydawania uwierzytelnionych odpisów wyłącznie do osób posiadających uzasadniony i ważny interes. Przepis ten określa zatem zarówno zakres udostępniania informacji, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania. Stanowi zatem lex specialis względem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazany przepis art. 156 ust. 1 a u.g.n. wprowadzony został do ustawy w dniu 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 173, poz. 1218), a zatem po uchwaleniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym ma pierwszeństwo przed nią nie tylko z uwagi na swój szczególny charakter, ale także zgodnie z regułą, zgodnie z którą akt późniejszy uchyla moc obowiązującą aktu wcześniejszego. Powyższe prowadzi, zdaniem organu, do wniosku, że żądana przez wnioskodawcę informacja mająca źródło w operacie szacunkowym nieruchomości stanowiącej mienie komunalne nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz na podstawie art. 156 ust. 1a u.g.n. (w trybie i na zasadach określonych w tym przepisie). W konkluzji stwierdzić należy, że uprawnienia dostępu do danych zawartych w operacie szacunkowym nie można dochodzić powołując się na przepisy UDIP, gdyż jej zastosowanie jest wyłączone na zasadzie art. 1 ust. 2 UDIP. W ocenie organu prawidłowa jest też forma załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej - tj. pismo Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 1 czerwca 2022 r. Zgodnie z art. 16 ust. 1 UDIP decyzja może być wydana tylko, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Może być więc ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. : Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej, skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu w trybie UDIP. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. W myśl art. 21 UDIP do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a Zgodnie z art. 1 ust. 2 UDIP przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie ma miejsce tylko wówczas gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej (np. ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W sytuacji, gdy akt prawny na podstawie, którego działa podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie przewiduje żadnego, odrębnego rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy, który uniemożliwi otrzymanie informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią. W uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 UDIP, wymagałoby wyraźnego, nie budzącego, wątpliwości postanowienia ustawy". NSA podkreślił przy tym, że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej". Skarżący domagał się od organu Prezydenta Miasta Gdańska udzielenia mu informacji dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność Miasta. Informacja ta bezspornie zawarta jest w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy wyrażane zwłaszcza w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące udzielania informacji publicznych zawartych w operatach szacunkowych, zgodnie z którymi przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. nie wyklucza przepisów UDIP jako podstawy dostępu do informacji zawartych w operatach. Jak wskazuje NSA w swych orzeczeniach (m.in. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019r. sygn. akt I OSK 23/18 oraz wyrok z dnia lipca 2022r. sygn. akt III OSK 1316/21 – dostępne w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl) z treści art. 156 ust. 1a u.g.n. wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami dnia 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Dodanie tego przepisu miało przede wszystkim na celu zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków uniemożliwiania takiego dostępu tym osobom na podstawie art. 73 k.p.a., co wynika wprost z uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw Druk Nr 1468, Sejm V Kadencji, tekst za LEX). Tylko więc pozornie może się wydawać, że przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi lex specialis wobec UDIP. NSA uznał, że wprowadzenie tej regulacji należy uznać za wyraz nadgorliwości ustawodawcy, który chciał w przepisach wprost zagwarantować dostęp stron do operatów szacunkowych określony dotąd ogólnie w art. 73 k.p.a. (por. J. Jaworski [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Praca zbiorowa, C.H. Beck, Wydanie II, Warszawa 2011, s. 1156). Skoro zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w UDIP oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do danych zawartych w operatach szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej, to nie mogą być uznane za przepisy, o których mowa w art. 1 ust. 2 UDIP. Zatem, skoro w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zostały uregulowane zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, to do tych informacji stosuje się przepisy UDIP. Oznacza to, że organ nieprawidłowo uznał, iż dane zawarte w operacie szacunkowym nie podlegają udostępnieniu w trybie UDIP. Informacje zawarte w operacie szacunkowym, dotyczące wartości nieruchomości gminnej posiadają walor informacji publicznej, gdyż odnoszą się do gospodarowania majątkiem publicznym. W związku z tym należało przyjąć, że organ, nie udzielając skarżącemu w ustawowym terminie żądanej informacji, ani nie rozstrzygając jego wniosku w formie decyzji administracyjnej dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Uznać należało jednak, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił bowiem swe stanowisko w formie pisemnej w terminie zakreślonym przepisami UDIP, zaś właściwa interpretacja przepisów UDIP w kontekście regulacji art. 156 ust. 1a u.g.n. nie była w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oczywista i wymagała dokonania wykładni systemowej przepisów UDIP oraz u.g.n. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 149§1 pkt 1 oraz 1 a) p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.