II SA/Lu 460/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 25 marca 2022 r. nr SKO.2228/21 w przedmiocie kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie sprawozdania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Werbkowice z 25 listopada 2021 r., nr ROŚ.6232.1.3.2021.BSW; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz Przedsiębiorstwa [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w H. kwotę 978 (dziewięćset siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z 25 listopada 2021 r. Wójt Gminy Werbkowice działając na podstawie art. 9o ust. 1 i 2, art. 9xb pkt 2 oraz art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2020, poz. 1439 ze zm., dalej jako "ustawa"), nałożył na [...] spółka z o.o. z/s w H. (dalej: "skarżąca" lub "strona") karę pieniężną za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych - w wysokości 12.900 zł za pierwszy kwartał 2021 r. oraz 3.700 zł za drugi kwartał 2021 r. Motywując swe rozstrzygnięcie, organ wskazał, że przedmiotowe sprawozdanie za I kwarta 2021 r. powinno być przekazane do Wójta w terminie do 30 kwietnia 2021 r. Tymczasem strona złożyła je 7 września 2021 r., przekraczając w tym zakresie termin określony w ustawie o 129 dni. Natomiast sprawozdanie za II kwartał 2021 r. powinno zostać złożone do 31 lipca 2021 r. Strona złożyła je natomiast 7 września 2021 r., przekraczając w tym zakresie termin określony w ustawie o 37 dni. Zgodnie z art. 9xb pkt 2 ustawy podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Mając na uwadze powyższe, naliczono karę pieniężną zgodnie z przywołaną dyspozycją, która stanowi iloczyn 100 zł i ilości dni opóźnienia, co daję łączną kwotę 16 600 zł. Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od opisanej wyżej decyzji zarzucając naruszenie: 1. art. 189a § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie spełnia wymogów stawianych przez ww. przepisy, bowiem organ nie wziął pod uwagę: a. wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; b. stopnia przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa; c. działania podjętego przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; d. wysokości korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 2. art. 189e k.p.a. poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, w postaci pandemii COVID - 19. Podnosząc powyższe spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy - ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie skarżącej art. 189a § 1 k.p.a. wyznacza zakres obowiązywania przepisów Działu IVa, stanowiąc, że przepisy te stosuje się w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Regulacja art. 189a § 1 nie stanowi samoistnej regulacji. Podstawą materialną nałożenia lub wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej są przepisy ustaw materialnego prawa administracyjnego. Natomiast art. 189d k.p.a. wskazuje tzw. dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Dyrektywy te stanowią swoiste normatywne przesłanki mające wpływ na ustalenie wysokości administracyjnych kar pieniężnych. Organ wydają skarżoną decyzję w żadnym wypadku nie zastosowała tego przepisu. W konsekwencji, decyzja wydana przez organ jest wadliwa. Nadto podniosła, że przedmiotowa decyzja została wydana w sytuacji, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, w postaci pandemii COVID - 19. Powodem opóźnienia przekazania sprawozdania za I i II kwartał 2021 r. były liczne przypadki zachorowań pracowników spółki oraz pozostawanie tych pracowników na kwarantannie oraz dalszych zwolnieniach lekarskich. Okoliczności te nie tylko zakłóciły funkcjonowanie spółki, ale również miały realny wpływ na opóźnienie przygotowaniu materiałów i danych niezbędnych do sporządzenia i przekazania ww. sprawozdań. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, decyzją z dnia 25 marca 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium po przywołaniu mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa stwierdziło, że z ich brzmienia wprost wynika, że nałożenie kary pieniężnej jest następstwem jasno brzmiącego prawa i nie ma charakteru uznaniowego. Ustalenie, że sprawozdanie zostało przekazane z przekroczeniem ustawowego terminu narzuca obowiązek wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Bez znaczenia przy tym pozostają jakiekolwiek okoliczności stanowiące przyczyny opóźnienia. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że spółka, jako przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych miała obowiązek sporządzania i przekazywania sprawozdań do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Sprawozdanie za I i II kwartał 2021r. przedsiębiorstwo złożyło dopiero 7 września 2021 r. Zatem organ zobligowany był do nałożenia na stronę kar pieniężnych za przekazanie po terminie sprawozdań podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za I oraz II kwartał 2021 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że przychyla się do stanowiska reprezentowanego zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie, że przepisów działu IVa k.p.a. nie stosuje się w przypadku kar pieniężnych wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Przepisem odrębnym uniemożliwiającym stosowanie przepisów z k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych jest art. 9zc ustawy zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. W pozostałym zakresie przepisy ustawy odsyłają do ordynacji podatkowej. W świetle art. 9zf do kar pieniężnych stosuje się przepisu działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Tym samym kwestia kar pieniężnych należycie została uregulowana w przepisach odrębnych i nie ma podstaw do stosowania w tym zakresie przepisów o administracyjnych karach pieniężnych uregulowanych w k.p.a. Dlatego - w ocenie Kolegium - nietrafne są zarzuty odwołania, że organ nie wziął pod uwagę wagi i okoliczności naruszenia prawa czy stopnia przyczynienia się strony do tego naruszenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną decyzję Kolegium spółka, reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych – przywołując te same zarzuty i argumenty co w odwołaniu. W dalszym ciągu, w ocenie spółki organy obowiązane były do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem art. 189a § 1 k.p.a. i art. 189d k.p.a. Dyrektywy zawarte w tych przepisach stanowią swoiste przesłanki mające wpływ na ustalenie wysokości administracyjnych kar pieniężnych. Organ wydają skarżoną decyzję w żadnym wypadku nie zastosowała tych przepisów. W konsekwencji, wydana decyzja jest wadliwa. Nadto organy nie uwzględniły powodu opóźnienia przekazania przedmiotowych sprawozdania, którym były liczne przypadki zachorowań pracowników spółki oraz pozostawanie tych pracowników na kwarantannie oraz dalszych zwolnieniach lekarskich. Okoliczności te nie tylko zakłóciły funkcjonowanie spółki, ale również miały realny wpływ na opóźnienie przygotowaniu materiałów i danych niezbędnych do sporządzenia i przekazania ww. sprawozdań. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a."), a to z uwagi na wniosek organu o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i brak sprzeciwu skarżącej. Z tego względu w myśl art. 120 tej ustawy sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosowanie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Werbkowice nakładająca na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 16.600,00 zł za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za I i II kwartał 2021 r. W ocenie Sądu obie ww. decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy przywołanej na samym początku ustawy. Zgodnie z jej art. 9o (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania) podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań (ust. 1). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (ust. 2). Jak natomiast stanowi art. 9xb pkt 2 ustawy, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że w analizowanym okresie sprawozdawczym (I i II kwartał 2021 r.) na skarżącej ciążył obowiązek złożenia sprawozdania, o jakim mowa w art. 9o ust. 1 ustawy, oraz że wywiązała się ona z tego obowiązku po terminie wynikającym z art. 9o ust. 2 ustawy. Powyższa okoliczność nie budzi wątpliwości żadnej ze stron. Zgodnie z prawidłowymi wyliczeniami organów, opóźnienie skarżącej w złożeniu sprawozdania za I kwartał 2021 r. wynosiło 129 dni, natomiast za II kwartał 2021 r. 37 dni. W tej sytuacji organ zasadnie ustalił wysokość kary pieniężnej jako iloczyn stawki dziennej 100 zł oraz ilość dni opóźnienia. Uchybienie organów rozstrzygających w sprawie polega natomiast na tym, że żaden z nich przedmiotowego uchybienia terminu do złożenia sprawozdania nie odniósł do stanu prawnego w związku z wystąpieniem na terenie kraju stanu epidemii z powodu COVID-19. Mianowicie ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255), która weszła w życie dnia 16 grudnia 2020 r. dodany został art. 15zzzzzn2, o treści: 1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. 3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Powołana regulacja wprowadziła zatem nową, dodatkową procedurę w okresie trwania pandemii i licznych zakażeń wirusem SARS-CoV-2, odnośnie do terminów, którym uchybiono po 16 grudnia 2020 r. Wówczas obowiązkiem organu jest zawiadomienie strony o uchybieniu terminu (art. 15 zzzzzn2 ust. 1), wyznaczenie stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2) oraz pouczenie o treści ust. 3 tego przepisu wydłużającego termin na złożenie wniosku z 7 do 30 dni. Jak wskazano, przywołana regulacja nie została uwzględniona przez organy administracji orzekające w sprawie, ani też nie stała się przedmiotem zarzutu skargi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że termin do złożenia kwartalnego sprawozdania jest terminem materialnym, a więc mającym zasadniczo charakter zawity. W świetle cytowanego przepisu, organ administracji w każdym przypadku powinien był zawiadomić skarżącą o uchybieniu tego terminu i umożliwić złożenie wniosku o jego przywrócenie. Takiego działania organu w kontrolowanej sprawie zabrakło, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik sprawy. Organy mimo zgłaszanych przez skarżącą okoliczności związanych z uchybieniem przedmiotowego terminu nie podjęły próby ich oceny jako przesłanek do przywrócenia skarżącej terminu do złożenia sprawozdań. Organ stwierdziwszy uchybienie terminu do złożenia sprawozdania nie skierował do strony skarżącej zawiadomienia, o którym mowa w powyższym przepisie, pomimo ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. W tej sytuacji niezastosowanie przez organ omawianej regulacji należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Jednocześnie z uwagi na powyższe, przedwczesne na tym etapie postępowania, staje się odniesienie do pozostałych zarzutów skargi. Dla porządku należy jedynie wskazać, że kwestia dopuszczalności stosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, przewidzianej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została rozstrzygnięta uchwałą siedmiu sędziów NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21. W uchwale tej NSA orzekł, że przepis art. 189f k.p.a. stosuje się do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko NSA. W przywołanej powyżej uchwale NSA dokonał wykładni art. 189a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 189f k.p.a. względem przepisów Rozdziału 4d ustawy - relewantnych w zakresie administracyjnych kar pieniężnych określonych w tej ustawie. NSA podkreślił przy tym, że wprowadzenie z dniem 1 czerwca 2017 r. działu IVa do k.p.a., w tym art. 189a oraz art. 189f k.p.a., miało na celu wprowadzenie przepisów o charakterze ogólnym i subsydiarnym względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych. Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także luk w ustawach prawa administracyjnego materialnego. Przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, co dodatkowo potwierdza wykładania systemowa, gdyż regulacja tej materii ma miejsce w ustawie podstawowej dla prawa administracyjnego. Przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa i taki cel przyświecał także ustawodawcy przy wprowadzaniu do k.p.a. działu IVa. Nadto, w uchwale tej NSA podkreślił, że żaden z przepisów ustawy nie normuje przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Również, Dział III Ordynacji podatkowej, do którego odsyła art. 9zf ustawy nie zawiera uregulowań dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Werbkowice (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi (w należnej wysokości 498 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) - łącznie 978 zł. Ponownie rozpoznając sprawę w warunkach związania, o jakim mowa w art. 153 p.p.s.a., organ administracji uwzględni wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku wskazania i oceny prawne, w szczególności co do konieczności zastosowania w tej sprawie dyspozycji art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19. Następnie, zależnie od wyników zastosowania tej regulacji rozważy zasadności zastosowania w sprawie uchwały NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21.