II OSK 1110/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2340/06 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2340/06 oddalił skargę J. M. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] wydane w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowieniem z dnia [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szamba szczelnego na terenie działki nr [...] w obrębie [...] w O. Zdaniem organu nie został spełniony warunek o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż działka stanowi grunt leśny. W zażaleniu J. M. stwierdził, że do przedmiotowej działki nie mają zastosowania przepisy o ochronie gruntów leśnych, ponieważ działka jest własnością prywatną. Po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postawieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie organu niższej instancji. Podając motywy rozstrzygnięcia podkreślił, że do działki mają zastosowanie art. 9 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W związku z tym, że w świetle obowiązującego prawa działka przeznaczona jest na cele gospodarki leśnej, nie zachodzi tu przypadek pozbawienia właściciela prawa korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. Podstawą prawną postanowienia jest art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. zarzucił postanowieniu organu odwoławczego naruszenia art. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a nadto art. 5 i 140 k.c. Wskazał, że wszystkie działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości są zabudowane, co świadczy o nierównym traktowaniu obywateli w państwie prawa. Sprawę należy również rozpatrywać w aspekcie zasad współżycia społecznego, gdyż w następstwie zaskarżonego postanowienia nieruchomość całkowicie utraciła przydatność do korzystania. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podniósł, że co do zasady przeznaczenie jak i zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, do m.in. uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dopiero po uzyskaniu takiej zgody, wydanej w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, możliwa będzie zmiana przeznaczenia gruntów rolnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Taki tryb obowiązuje przy prowadzeniu prac planistycznych i w konsekwencji przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przewidziana inwestycja miała powstać na działce, której teren w ewidencji gruntów określony został jako Ls. Z zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Miasta O. (pismo z dnia [...]) wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przestał obowiązywać 31 grudnia 2002 r. przewidywał dla tego terenu przeznaczenie leśne z projektowanymi zalesieniami. W okresie obowiązywania tego planu uprawnienia właściciela nieruchomości, co do dysponowania nią na cele budowlane, były ograniczone uchwałą rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołany jako podstawa odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy taki plan nie został uchwalony. Decyzja o warunkach zabudowy, wydana na gruncie powołanej ustawy, zastępuje dla tego konkretnego przedsięwzięcia plan zagospodarowania przestrzennego. Norma ta jedynie nakazuje organowi zbadanie, czy ten konkretny teren wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cle nierolnicze. Wymaga to jednak dokładnej analizy treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, wśród których wymieniony został w pkt 4 następujący warunek: teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Projektowana decyzja Prezydenta Miasta O. przedstawiona do uzgodnienia nie spełnia jednak warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 4, gdyż teren leśny, na którym planowana jest inwestycja, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 i 64 Konstytucji RP oraz art. 5 i 140 kodeksu cywilnego Sąd wskazał, że prawo własności nie zostało naruszone, a jego realizacja nie może być dokonywana z pominięciem ustaw szczególnych - w tym wypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza akt postępowania administracyjnego i postanowień wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Sąd wydał wyrok na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. J. M., reprezentowany przez adwokata S. Z., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając mu naruszenie art. 5 i 140 kodeksu cywilnego. Skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia wyroku w całości. Skarżący podkreślił, że w następstwie rozstrzygnięć organów i zaskarżonego wyroku przedmiotowa działka stała się bezużyteczna. W sprawie istnieje rażąca dysproporcja pomiędzy korzyścią, jaką odniosą Lasy Państwowe, a szkodą jaką ponosi skarżący. Praktycznie w sprawie chodzi o wycięcie paru drzew, co nie maiłoby żadnego znaczenia dla substancji leśnej terenu. Zaistniała sytuacja jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego, o czym świadczy fakt, że wszystkie położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki są zabudowane i Lasy Państwowe nie sprzeciwiały się tym inwestycjom. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie do przyjęcia jest również pogląd Sądu pierwszej instancji o nie naruszaniu prawa własności. Jakkolwiek działka pozostaje we władaniu skarżącego, to na skutek działania "pozwanego" nieruchomość wielokrotnie straciła na wartości. W tym wyraża się zmniejszenie i ograniczenie prawa własności skarżącego. W dopowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie w całości. Powtórzył, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy gruntu o charakterze leśnym, zapisanego w ewidencji gruntów jako Ls, a w ostatnim planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczonego na cele leśnie z projektowanymi dolesieniami. Społeczno gospodarczym przeznaczeniem tego gruntu jest gospodarka leśna, a nie działalności inwestycyjna. W ocenie organu odmowa uzgodnienia warunków zabudowy, o ile oparta jest na postanowieniach ustawy, nie może być traktowana jako naruszenie prawa własności lub zasad współżycia społecznego. Organ zaznaczył, że Lasy Państwowe nie odnoszą żadnej korzyści w związku z wydanym postanowieniem. To gmina decyduje o treści planu zagospodarowania przestrzennego, jak też o samym fakcie przystąpienia do sporządzania takiego planu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie czyni zadość wszystkim przedstawionym wyżej wymogom. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do podania, że zaskarżony wyrok narusza art. 5 i 140 kodeksu cywilnego. Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje już, czy naruszenie to polega na błędnej wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów. Z uzasadnienia skargi wynika, że jej autor nie zgadza się z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja nie prowadzi do naruszenia prawa własności, co wskazuje na kwestionowanie zastosowania art. 140 k.c. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że każdy ma prawo do korzystania z rzeczy w granicach prawa. Granice te określają zarówno przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i inne przepisy prawa publicznego, w tym również ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sposób wykonywania własności działki gruntu położonej na terenie leśnym musi uwzględniać jej przeznaczenie. Bez zmiany przeznaczenia tego typu gruntów nie jest możliwe wykorzystywanie go w celu sprzecznym z jego przeznaczeniem. Zatem realizacja prawa własności musi uwzględniać ograniczenia wynikające z powszechnie obowiązujących ustaw. Nadto należy wskazać, że w prawie publicznym nie ma zastosowania klauzula generalna, zawarta w art. 5 k.c., gdyż stosunki publicznoprawne z uwagi na występujące w nich po jednej stronie organy administracji publicznej w sposób istotny różnią się od stosunków cywilnoprawnych. Rozpoznawana sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej, zaś skarga kasacyjna, co wyżej wskazano, nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.