II GZ 264/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 24 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1498/19 odrzucające wniosek przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania kwalifikacji zawodowych postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1498/19, odrzucił wniosek M. P. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2019 r., w przedmiocie odmowy uznania kwalifikacji zawodowych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podniósł, że pismem z dnia 17 czerwca 2019 r., nadesłanym drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP, M. P. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na ww. decyzję Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Skarżący wniósł również o prowadzenie akt sprawy w formie elektronicznej, a także doręczanie mu pism drogą elektroniczną na adres wskazany w ww. piśmie. Do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi załączono elektroniczną wersję wniosku z dnia 17 czerwca 2019 r. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi oraz skargę z dnia 17 czerwca 2019 r. na decyzję z dnia 14 lutego 2018 r. Sąd I instancji wskazał, że we wniosku o przywrócenie terminu skarżący podał, iż zapoznając się z aktami sprawy o sygn. VI SAB/Wa 29/18, z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2018 r. dowiedział się o decyzji Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2018 r. oraz o możliwości złożenia przedmiotowego wniosku. Sąd wskazał, iż zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nigdy nie została mu doręczona. Strona, jako okoliczność uzasadniającą brak jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi, zarzuciła nieprawidłowe doręczenie decyzji, tj. w formie skanu, niezawierającej podpisów elektronicznych składu orzekającego. Odrzucając wniosek o przywrócenie terminu WSA stwierdził, że z Urzędowego Poświadczenia Odbioru wynika, iż zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] lutego 2018 r., a strona został w niej prawidłowo pouczona o terminie i trybie wniesienia środka zaskarżenia. 30-dniowy termin na wniesienie skargi upłynął zatem w dniu [...] marca 2018 r. Sąd I instancji uznał zatem, iż w rozpoznawanej sprawie skarżący nie zachował 7-dniowego terminu, określonego w art. 87 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Z zestawienia dat, tj. doręczenia zaskarżonej decyzji – [...] lutego 2018 r., daty złożenia skargi – [...] czerwca 2019 r. oraz daty złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi – [...] czerwca 2019 r. wynika bowiem, że skarżący miał możliwość zapoznania się z treścią zaskarżonej decyzji i zawartego w niej pouczenia, co do trybu i sposobu jej zaskarżenia, oraz miał możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od czasu ustania przyczyny, dla której uchybienie terminowi do wniesienia skargi nastąpiło. WSA podniósł, iż pomimo możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, skarżący z niej nie skorzystał. W ocenie WSA, ustanie przyczyny, dla której mogło dojść do uchybienia ww. terminu nastąpiło przed [...] kwietnia 2018 r., a nie po ok. 1 roku i 2 miesiącach od doręczenia stronie zaskarżonej decyzji - skoro skarżący został pouczony o terminie i trybie wniesienia środka zaskarżenia. Sąd podkreślił również, że skarżący sam wskazał jako sposób doręczenia mu pism, w tym decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., drogę elektroniczną za pośrednictwem platformy ePUAP. Następnie tę samą formę doręczenia wybrał do przedłożenia do Sądu przedmiotowego wniosku o przywrócenie terminu oraz skargi na ww. decyzję. Pomimo to podmiot kwestionuje jednak prawidłowość doręczenia pism za pośrednictwem platformy ePUAP i zarzuca brak ich doręczenia. W świetle przedstawionych okoliczności Sąd I instancji uznał, że przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej w rozpoznawanej sprawie nie jest dopuszczalne i odrzucił wniosek złożony w tym zakresie na podstawie art. 88 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. P., domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów sądowych oraz podtrzymując wniosek o przywrócenie terminu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, na skutek całkowitego zaniechania przedstawienia stanu sprawy, a w szczególności przyczyn wniesienia przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu i odrzucenia skargi; 2. art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak wnikliwego kompleksowego przeanalizowania materiału dowodowego zebranego w sprawie pod kątem prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji, rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi oraz wniosku o przywrócenie terminu oraz zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia wniosku jak i skargi; 3. art. 42 § 1 i art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez wadliwe przyjęcie, że w dniu [...] lutego 2018 r. decyzja została doręczona skarżącemu stosownie do wymagań wynikających z przepisów k.p.a.; 4. art. 53 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący uchybił ustawowemu terminowi do wniesienia skargi i z tego względu podlegała ona odrzuceniu; 5. art. 85 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu; 6. art. 86 i art. 87 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu w sytuacji, gdy zachodziły ku temu przesłanki. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że w dniu [...] lutego 2018 r. organ za pośrednictwem platformy ePUAP przesłał skarżącemu zeskanowany dokument niezawierający podpisów elektronicznych składu orzekającego. Z uwagi na fakt, iż załączony dokument stanowił jedynie skan bez podpisów elektronicznych składu orzekającego, wnoszący zażalenie stwierdził, iż nie traktował tego dokumentu jako decyzja. Uważał bowiem, że osoba, która przesłała skan dokumentu, sama mogła taki dokument sporządzić i wstawić zeskanowane podpisy. Zdaniem skarżącego, inaczej wyglądałaby sytuacja, gdyby doręczono mu decyzję, która zawierałaby podpisy elektroniczne składu orzekającego. Strona stwierdziła, że tak otrzymanego dokumentu nie traktowała jako decyzji, gdyż nie spełniła ona wymagań k.p.a.. Wnoszący zażalenie podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., za pomocą środków komunikacji elektronicznej można doręczyć jedynie decyzję wydaną w formie dokumentu elektronicznego, a więc opatrzoną bezpiecznym podpisem elektronicznym, weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub podpisem osobistym. Koniecznym elementem decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego jest zatem opatrzenie jej podpisem elektronicznym. Zdaniem skarżącego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia mu decyzji, a tym samym nie rozpoczął biegu termin do wniesienia skargi. Zatem WSA w zaskarżonym postanowieniu nie mógł odmówić przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sytuacji, gdy nie rozpoczął on biegu, ponieważ bieg terminu rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji, a nie od dnia doręczenia kserokopii decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 85 p.p.s.a. czynność w postępowaniu administracyjnym podjęta po upływie terminu jest bezskuteczna. Stosownie jednak do art. 86 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek strony postanowi o przywróceniu terminu, jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy. Jak stanowi art. 87 § 1 p.p.s.a. pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana w terminie 7 dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 p.p.s.a.). Z powyższych przepisów wynika, że przywrócenie terminu jest możliwe pod następującymi warunkami: 1) nastąpiło uchybienie terminu do dokonania czynności, 2) strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiła dochowanie terminu, 3) dokonała jednocześnie czynności, której w zakreślonym terminie nie dokonano, 4) uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony oraz 5) w wyniku uchybienia terminu powstały dla strony ujemne skutki procesowe. Zgodnie natomiast z art. 87 § 5 p.p.s.a po upływie roku od uchybionego terminu, jego przywrócenie jest dopuszczalne tylko w przypadkach wyjątkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie została spełniona przesłanka z art. 87 § 1 p.p.s.a., tj. wniosek został złożony z uchybieniem 7-dniowego terminu od ustania przyczyny jego uchybienia. Skoro bowiem skarżący jako przyczynę uchybienia terminu do wniesienia skargi wskazał pozostawanie w przeświadczeniu, że doręczony mu dokument nie sanowi decyzji administracyjnej, to należało przyjąć, że 7-dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu rozpoczął w tej sprawie bieg w dniu, w którym ustała przyczyna uchybienia, czyli skarżący miał realną możliwość zapoznania się z treścią wydanego aktu. Jak słusznie zatem zauważył Sąd I instancji, skarżący już od pierwszego dnia po bezskutecznym upływie terminu na wniesienie skargi, miał możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej, bowiem treść decyzji oraz fakt jej wydania były mu znane już od chwili odebrania aktu. Zatem 7-dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi rozpoczął swój bieg tuż po upływie ustawowych 30 dni przewidzianych na złożenie środka zaskarżenia, o którym to terminie skarżący został w sposób prawidłowy pouczony w treści wydanej i doręczonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że początek biegu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wyznaczać będzie data przypadająca na pierwszy dzień po upływie ustawowego okresu normującego termin wniesienia skargi. W ocenie sądu kasacyjnego, w rozpoznawanej sprawie dla skuteczności niniejszego wniosku istotne znaczenie ma zatem aspekt czasowy zaistniałych zdarzeń, rodzących określone skutki prawne. Zdaniem NSA, termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi został naruszony. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, w dniu [...] lutego 2018 r. skarżącemu doręczono za pośrednictwem platformy ePUAP decyzję administracyjną z dnia [...] lutego 2018 r. Wobec tego WSA słusznie uznał, że 30-dniowy termin na wniesienie skargi upłynął w dniu [...] marca 2018 r. Bieg terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu rozpoczął się zatem już następnego dnia po bezskutecznym upływie terminu określonego na złożenie środka zaskarżenia i zakończył się po 7 dniach, tj. [...] kwietnia 2018 r. Skoro zaś wniosek o przywrócenie terminu został w rozpoznawanej sprawie wniesiony dopiero w dniu [...] czerwca 2019 r., czynność ta nastąpiła z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 87 § 1 p.p.s.a. Zdaniem NSA, okoliczność ta stanowiła przesłankę do zastosowania w sprawie art. 88 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuci spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu. Ponadto w realiach rozpoznawanej sprawy należy również wskazać na treść art. 87 § 5 p.p.s.a., w myśl którego po upływie roku od uchybionego terminu, jego przywrócenie jest dopuszczalne tylko w przypadkach wyjątkowych. Jak wywiedziono powyżej, termin do złożenia skargi w rozpoznawanej sprawie upłynął w dniu [...] marca 2018 r. Wniosek o przywrócenie terminu skarżący złożył zaś dopiero w dniu [...] czerwca 2019 r., a więc po upływie roku od uchybionego terminu, co oznacza – w świetle art. 87 § 5 p.p.s.a. – że w tej sytuacji przywrócenie terminu byłoby dopuszczalne tylko w przypadkach wyjątkowych. Zdaniem NSA, w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z przypadkiem wyjątkowym. Skarżący całą swą argumentację oparł na twierdzeniu, że pozostawał w przeświadczeniu, iż doręczony mu dokument nie stanowił decyzji, a jedynie jej projekt. Stwierdzić zatem należy, że błędne przekonanie o wadliwości doręczonej decyzji, niewątpliwie nieuzasadnione, nie stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przypadku wyjątkowego, o którym mowa w art. 87 § 5 p.p.s.a. Jak przykładowo wskazał NSA w postanowieniu z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I FZ 345/14, przywrócenie terminu w myśli art. 87 § 5 p.p.s.a. może bowiem nastąpić w rzeczywiście wyjątkowych okolicznościach typu działanie siły wyższej np. w razie długotrwałej poważnej klęski żywiołowej. Za nadzwyczajną sytuację uniemożliwiającą działanie strony w normalnym trybie, tj. z zachowaniem terminów do dokonywania czynności procesowych (por. też postanowienia NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., I OZ 991/11, z dnia 5 marca 2013 r., II OZ 109/13), nie może być natomiast uznana błędna ocena prawna okoliczności sprawy, tj. niczym nieuprawnione dojście do przekonania, że doręczona decyzja jest wyłącznie projektem i nie wywołuje skutków prawnych. Dokonywanie dowolnej analizy przesłanych za pomocy drogi elektronicznej pism i aktów zapadłych w sprawie oraz wyciąganie wyłącznie na tej podstawie nieusprawiedliwionych wniosków co do wadliwości decyzji i dalszego toku postępowania, nie może być uznane za przypadek wyjątkowy. W przeciwnym razie każda sytuacja, w której strona nie przyjmuje do wiadomości udzielanych jej (przez organy administracji i sądy administracyjne) pouczeń i informacji musiałaby być uznana za taki nadzwyczajny przypadek. Należy przy tym podkreślić, że regulacja z art. 87 § 5 p.p.s.a. ma na celu zaostrzenie wymogów względem wniosków o przywrócenie terminu wnoszonych w ciągu roku od uchybienia terminowi, nie ich rozluźnienie (por. też postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2013 r., II FZ 1116/13). Skoro zatem ocena merytoryczna wniosków o przywrócenie terminu opiera się na badaniu spełnienia przesłanki braku winy w uchybieniu terminowi i odwołuje się do takich kwestii jak należyta staranność w działaniu, czy istnienie przyczyn niezależnych od strony, nie sposób uznać, że za przypadek wyjątkowy w rozumieniu art. 87 § 5 p.p.s.a. mogłaby być uznana okoliczność całkowicie od strony zależna (a za taką należy uznać czynienie niczym nieuprawnionych założeń co do nieprawidłowości wydanego aktu administracyjnego). W świetle przedstawionych okoliczności sprawy NSA stwierdza, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi należało uznać za spóźniony i Sąd I instancji zasadnie go odrzucił na podstawie art. 88 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.