V SA/Wa 1482/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2008r. sprawy ze skargi P.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. -oddala skargę- UZASADNIENIE Przedmiotem skargi z 5 maja 2008 r. (data wpływu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) wniesionej przez P.J. jest decyzja z dnia [...] marca 2008 r., wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2008 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 13 listopada 2007 r. P.J. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Wyjaśnił, iż prowadząc działalność gospodarczą, jednocześnie podlegał ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z uwagi na prowadzone przez niego gospodarstw rolne. Był zatem przekonany o konieczności odprowadzania składek do KRUS. Następnie wskazał, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza nie przynosiła żadnych dochodów. Wyjaśnił, iż spłata zadłużenia – powstałego z uwagi na nieprawidłowe odprowadzanie składek – jedynie ze środków jakie przynosi gospodarstwo rolne, byłaby bardzo trudna. Decyzją z [...] lutego 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił P.J. umorzenia należności. W uzasadnieniu decyzji powołano treść art. 28 ust. 1, 2 i 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) wskazując jednocześnie, że zgromadzone w sprawie materiały nie potwierdzają istnienia przesłanek umorzenia zadłużenia w oparciu o ww. regulacje prawne. We wniosku z 25 lutego 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, P.J. podniósł, iż Zakład nieprawidłowo uznał, iż opłacenie należności z tytułu składek nie miałoby negatywnych konsekwencje dla sytuacji materialnej skarżącego oraz jego rodziny. Wskazał, że w świetlne przedstawionych przez niego dokumentów i udzielonych informacji, organ nienależycie ocenił jego sytuację rodzinną i finansową. Nadto podkreślił, że rejestrując działalność gospodarczą był przekonany, iż nadal podlega ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W powyższym przekonaniu utwierdziło go zaświadczenie ww. organu wskazujące, iż polega on ubezpieczeniu w KRUS. Następnie wyjaśnił, iż KRUS "wypowiadając (...) wstecz ubezpieczenie rolnicze" pozbawił go możliwości terminowego uiszczania składek należnych ZUS. Decyzją z [...] marca 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy wskazał, iż przede wszystkim wzięto pod uwagę osiągany przez skarżącego dochód z prowadzonego gospodarstwa rolnego, a w związku z tym brak całkowitej nieściągalności zadłużenia. Ponadto – w ocenie organu – za umorzeniem należności składkowej nie przemawia również ważny interes osoby zobowiązanej, o jakim mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.J. zarzucił zaskarżonej decyzji brak wszechstronnej i wnikliwej oceny podniesionych przez niego okoliczności. Wskazał, że o obowiązku odprowadzania składek dowiedział się dopiero w 2006 r., podczas gdy działalność gospodarczą wyrejestrował już w 2004 r. Zaznaczył, iż przyczyną powstania zaległości było nierzetelne działanie zarówno ZUS jak i KRUS. Wyjaśnił, iż rozpoczynając prowadzenie działalności gospodarczej w 2002 r. przedstawił w ZUS zaświadczenie o podleganiu ubezpieczeniu w KRUS, natomiast o obowiązku odprowadzania składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dowiedział się dopiero po kontroli przeprowadzonej w KRUS, która wykazała, iż wnioskodawca podlega ubezpieczeniu w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto wyjaśnił, iż w jego ocenie zachodzą przesłanki do umorzenia należności, wskazane w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, a więc badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r., 137, poz. 887 ze zm.) oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, iż granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącego z 13 listopada 2007 r., którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Wobec treści wniosku skarżącego, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miał - w szczególności - przepis art. 28 w związku z art. 32 u.s.u.s., który stanowi, że przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne znajdują odpowiednie zastosowanie także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz do składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z treścią wymienionego art. 28 ust. od 1 do 4 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia zadłużenia powstałego wobec ZUS. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Z kolei, w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Jak już powyżej zaznaczono, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może – ale nie musi – je umorzyć. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Mając powyższe na względzie - zdaniem Sądu - Prezes Zakładu prawidłowo uznał, iż okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniają w sposób dostateczny i jednoznaczny zastosowania przepisów omawianego rozporządzenia. Dokonując takiej oceny, organ wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. dokumenty złożone przez skarżącego oraz podniesione przez niego okoliczności. Organ odwoławczy uwzględnił przede wszystkim sytuację materialną skarżącego, wskazując, iż posiada on źródło dochodu jakie stanowi prowadzone przez zainteresowanego gospodarstwo rolne. Jak bowiem wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału, roczny dochód wnioskodawcy z ww. tytułu wynosi [...] zł (zaświadczenie z dnia 7 listopada 2007 r., karta nr 30 akt administracyjnych). Prawidłowo również Prezes Zakładu zauważył, iż deklarowana przez skarżącego możliwość spłaty zadłużenia w formie układu ratalnego świadczy o istnieniu środków, które skarżący może przeznaczyć na ten cel. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w przypadku zainteresowanego nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, a powyższa okoliczność nie jest przez skarżącego kwestionowana. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy zgodzić się również ze stanowiskiem reprezentowanym przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, iż skarżący nie udowodnił, aby w jego przypadku zachodziły okoliczności, które w razie uiszczenia zaległych składek skutkowałyby brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W aktach spraw brak bowiem dokumentów potwierdzających, że obowiązek uiszczenia składek pociągnie za sobą zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i jego rodziny. Biorąc zatem pod uwagę, że skarżący posiada źródło dochodu w postaci gospodarstwa rolnego, uznać należy, że nie jest dowolnym wniosek organu, iż w przypadku skarżącego nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie wnioskowanej ulgi. Sąd po wnikliwej analizie zgromadzonego w sprawie materiału doszedł do przekonania, iż organ w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, odniósł się do wszystkich podniesionych okoliczności i dowodów, uzasadniając przy tym swoje stanowisko w sprawie, w kontekście przesłanek uregulowanych w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 cyt. rozporządzenia. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż organ odniósł się do sytuacji zdrowotnej skarżącego. Przede wszystkim zauważono, z czym należy się zgodzić, iż z przedstawionych przez zainteresowanego zaświadczeń lekarskich nie wynika aby problemy zdrowotne uniemożliwiały skarżącemu pracę, fakt ten potwierdza również okoliczność, iż P.J. cały czas prowadzi gospodarstwo rolne. Niezdolność do pracy zainteresowanego miała charakter jedynie przejściowy, co wynika z treści zaświadczenia lekarskiego, wskazującego na brak możliwości wykonywania pracy w okresie od [...] lutego 2008 r. do [...] kwietnia 2008 r. Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu dotyczącego konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym ojcem podnieść należy, że skarżący nie wykazał, iż jest jedyną osobą, która może tą opiekę sprawować. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy żona wnioskodawcy jest zatrudniona w wymiarze ¾ etatu, co w ocenie Sądu umożliwia taki podział obowiązków – związanych z opieką nad chorym członkiem rodziny – który nie wyklucza pracy w gospodarstwie rolnym. Następnie podkreślić należy, iż przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji nie mogły mieć żadnego znaczenia podniesione w skardze okoliczności związane z powstaniem zadłużenia. Fakt, iż skarżący był przekonany o konieczności odprowadzania składek na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, nie zaś Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie stanowi przesłanki umorzenia należności. Przesłanki tej nie stanowi również okoliczność, iż prowadzona przez zainteresowanego działalność gospodarcza nie przynosiła żadnych dochodów. Obowiązek uiszczania składek istnieje bowiem nawet w przypadku braku jakichkolwiek korzyści z tytułu działalności gospodarczej. Podkreślić również należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady – zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek uznając, że rozstrzygnięcie o umorzeniu całości wnioskowanych należności byłoby przedwczesne, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Dodatkowo, każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Pomimo, iż pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Prezes Zakładu, dokonując oceny okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy i uzasadniając swoje stanowisko w kontekście, mających tu zastosowanie przepisów art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 cyt. powyżej rozporządzenia, nie wykroczył poza granice uznania administracyjnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.