III SA/Gl 296/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Ruda Śląska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 8 stycznia 2021 r., nr NPII.4131.1.1082.2020 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda Śląski (dalej: organ) rozstrzygnięciem nadzorczym z 8 stycznia 2021 r. nr NPII.4131.1.1082.2020 stwierdził nieważność uchwały nr PR.0007.146.2020 Rady Miasta Ruda Śląska z 2 grudnia 2020 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali i pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Ruda Śląska (dalej: uchwała), w całości, jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 3, pkt 6, pkt 6b w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 611, dalej jako "ustawa") w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przywołanych w podstawie prawnych przepisów i wyjaśnił, że uchwała winna kompleksowo regulować kwestie wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Może także zawierać dodatkowe regulacje związane z najmem. Jednak nie oznacza to dowolności organu. Regulacje uchwały muszą być zgodne z Konstytucją RP oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej, w tym z przepisami ustawy zawierającej delegację do podjęcia uchwały. Następnie organ stwierdził, że Rada przy podejmowaniu uchwały nie wypełniła prawidłowo swoich kompetencji oraz je przekroczyła. Organ nadzoru niewypełnienie prawidłowo delegacji z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy upatruje w treści: 1. § 8 ust. 1 uchwały, w myśl którego: "Umowy najmu socjalnego lokalu są zawierane w pierwszej kolejności z osobami, którym uprawnienie do takiego lokalu zostało przyznane na mocy wyroku sądowego." Zdaniem organu regulacja ta bez żadnego uzasadnienia prawnego, ogranicza realizację przez gminę ustawowego obowiązku dostarczania lokali socjalnych na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy, prowadzi do ograniczenia ustawowego obowiązku przez akt prawa miejscowego. Art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy, który jako przepis szczególny kształtuje w sposób samodzielny i wyczerpujący zasady postępowania wobec osób, które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego. To sąd w prawomocnym orzeczeniu oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Skoro żaden z przepisów ustawy nie zawiera regulacji, aby osoby z przyznanym lokalem socjalnym były w jakikolwiek sposób uprzywilejowane, w porównaniu do innych osób oczekujących na lokal socjalny, to gmina nie ma podstaw prawnych aby w uchwale w tym zakresie przyznawać wskazanym podmiotom pierwszeństwo; 2. § 5 ust. 4 uchwały, który stanowi, że: "Prezydent Miasta może przekazać lokal z mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta do dyspozycji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, celem realizacji zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej." Zdaniem organu również ta regulacja nie wypełnia prawidłowo delegacji z art. 21 ust. 3 pkt 6b ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Organ przywołał treść art. 4 ust. 2b ustawy, który stanowi, że: "Gmina może przeznaczać lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy na wykonywanie innych zadań jednostek samorządu terytorialnego realizowanych na zasadach przewidzianych w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, ze zm.) oraz ustawie z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111, ze zm.)." Natomiast na postawie art. 21 ust. 3 pkt 6b ustawy organ stanowiący gminy był obowiązany określić w zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy - zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b ustawy. Zdaniem organu nadzoru, § 5 ust. 4 uchwały określa jedynie możliwość przekazania przez Prezydenta Miasta lokali z mieszkaniowego zasobu Gminy do dyspozycji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, celem realizacji zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej, jednocześnie pomijając określenie zasad przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b ustawy; 3. § 2 stanowiącego, że: "Osobie ubiegającej się o przyznanie lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy nie przysługuje roszczenie o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego lub najmu socjalnego lokalu, także w ramach zamiany". Organ stwierdził, że regulacja ta jest sprzeczna z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 - 6b w związku z art. 4 ust. 1 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP, gdyż organ stanowiący gminy nie posiada upoważnienia ustawowego do pozbawienia prawa do dochodzenia tych roszczeń, co stanowi istotne naruszenie prawa; 4. § 11 ust. 5 uchwały, gdzie wskazano, że: "Szczegółową procedurę przyznawania lokali mieszkalnych Prezydent Miasta określa w drodze zarządzenia". Organ stwierdził, że regulacja ta jest sprzeczna z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 - 6b w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP, gdyż Rada Miasta nie jest upoważniona do zobowiązania Prezydenta Miasta do wydania zarządzenia określającego szczegółową procedurę przyznawania lokali mieszkalnych. Organ nadzoru podkreślił, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa; 5. § 21 ust. 1 lit. c uchwały, w myśl którego: "W razie wyprowadzenia się najemcy Prezydent Miasta może zawrzeć umowę najmu z osobami wymienionymi w art. 691 Kodeksu cywilnego oraz wstępnymi i zstępnymi najemcy i jego pełnoletnim rodzeństwem jeżeli poniższe warunki są spełnione łącznie: a) czynsz z tytułu najmu oraz inne opłaty za używanie lokalu regulowane są na bieżąco, b) nie zachodzą inne przesłanki określone w art. 11 ust 2 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, uprawniające do wypowiedzenia umowy najmu, c) postępowanie wyjaśniające jednoznacznie wykaże, iż stale zamieszkiwały wspólnie z najemcą przez okres nie krótszy niż 3 lata do chwili jego wyprowadzenia się, d) średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku nie przekracza wartości określonych w § 10 ust. 1 pkt 3." Organ stwierdził, że regulacja ta jest sprzeczna z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem organu, uzależnienie zawarcia umowy najmu od stałego zamieszkiwania wspólnie z najemcą przez okres nie krótszy niż 3 lata do chwili jego wyprowadzenia się, jest sprzeczne z przepisami ustawy. Rada, realizując przypisane gminie zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, kwalifikować do grona tejże wspólnoty osoby legitymujące się określonym czasem trwania zamieszkiwania; 6. § 6 uchwały (dot. wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu), § 15 ust. 1 (dot. kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego), § 21 ust. 1 i ust. 3 (dot. zawarcia umowy najmu z osobami wymienionymi w art. 691 Kodeksu cywilnego, wstępnymi i zstępnymi najemcy, jego pełnoletnim rodzeństwem oraz z osobami, które nie wstąpiły w najem po śmierci najemcy) gdzie użyto wyrazu "może", powoduje niejasność i nieprecyzyjność uchwały, co narusza obowiązujący porządek prawny, tj. art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 6 ustawy w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem organu użycie wyrazu "może" sugeruje, że pomimo spełnienia przesłanek określonych w uchwale, Prezydent Miasta "może" ale nie musi, sam decyduje, czy zastosować obniżki czynszu, uwzględnić pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu, zawrzeć umowę najmu z osobami wymienionymi w art. 691 Kodeksu cywilnego oraz wstępnymi i zstępnymi najemcy i jego pełnoletnim rodzeństwem oraz z osobami, które nie wstąpiły w najem po śmierci najemcy; 7. § 14 uchwały, w myśl którego: "Społeczna kontrola spraw związanych z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem Gminy, realizowana jest poprzez sporządzanie i podanie do publicznej wiadomości corocznego raportu w terminie do 31 stycznia każdego roku za rok poprzedni. W raporcie uwzględnia się dane dotyczące gospodarowania lokalami mieszkalnymi należącymi do zasobu Miasta, w tym liczbę osób oczekujących na przydział mieszkania do remontu, liczbę przyznanych lokali mieszkalnych poprzez ogłoszenie podane do publicznej wiadomości, liczbę lokali mieszkalnych przyznanych poza kolejnością, liczbę wniosków skreślonych z listy osób oczekujących, liczbę zrealizowanych zamian urzędowych, a także dane dotyczące gospodarowania lokalami przyznawanymi na podstawie najmu socjalnego oraz pomieszczeniami tymczasowymi". W ocenie organu Rada Miasta powinna doprecyzować sposób społecznej kontroli, stosownie do treści art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy, poprzez jednoznaczne wskazanie, w jaki sposób będzie podany do publicznej wiadomości raport określony w § 14 uchwały, tj. np. w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta, na stronie internetowej Urzędu Miasta, w prasie lokalnej, na tablicach ogłoszeń itp. Wprawdzie ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy nie określił sposobu, w jaki może być sprawowana kontrola społeczna, pozostawiając organom stanowiącym gminy w tym zakresie swobodę, jednak nie zwalnia to Rady Miasta z obowiązku precyzyjnego określenia sposobu kontroli społecznej, trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali. Reasumując organ stwierdził, że uchybienia w przedmiotowej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, zatem konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu w całości. W skardze do sądu administracyjnego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając naruszenie: 1) art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy poprzez przyjęcie, że Rada Miasta nie może ustanowić kryterium wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, pomimo że gmina może różnicować sytuację prawną takich osób poprzez przyznanie im pierwszeństwa według kryteriów określonych przez gminę; 2) art. 21 ust. 3 pkt 6b ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że uchwała w § 5 ust. 4 określa jedynie możliwość przekazania przez Prezydenta Miasta - lokali z mieszkaniowego zasobu Gminy - do dyspozycji MOPS celem realizacji zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej, jednocześnie pomijając określenie jakichkolwiek zasad przeznaczania lokali na realizację tych zadań pomimo, że § 15 ust. 1 pkt 4 uchwały wprowadza takie zasady; 3) art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy poprzez przyjęcie, że Rada Miasta powinna precyzyjnie określić sposób kontroli społecznej, tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i najem lokali socjalnych pomimo, że przepisy prawa nie zawierają takiego wymogu; 4) art. 21 ust. I pkt 2 i art. 21 u.st. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 6 ustawy w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że użycie wyrażeń "może" w § 6, § 15 ust. 1 i § 21 ust. 1 i ust. 3 uchwały powoduje niejasność i nieprecyzyjność uchwały pomimo, że organ wykonawczy jest uprawniony do bieżącego zarządzania gminnym zasobem mieszkaniowym. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że interpretując normę kompetencyjną zawartą w art. 21 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy należy wziąć także pod uwagę granice wyznaczające zakres swobody Gminy w stanowieniu aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Zaspokajanie wskazanych potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Zatem dostarczanie osobom eksmitowanym lokali socjalnych jest jednym z zadań własnych samorządu terytorialnego, obowiązek gminy w tym zakresie ma charakter publicznoprawny. Ustalenie zasad pierwszeństwa jest realizacją wymogu z art. 21 u.st. 3 pkt 3 ustawy. Żaden przepis ustawy nie wyłącza wprost uprawnienia rady gminy do przyznania pierwszeństwa osobom uprawnionym do najmu socjalnego lokalu na podstawie orzeczenia sądowego. Ustawodawca pozostawił gminom swobodę ustalania kryteriów określających osoby korzystające z pierwszeństwa. Podstawowym dopuszczalnym w świetle ustawy kryterium jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy). Art. 14 ustawy nie stanowi lex specialis do art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, gdyż nie precyzje reguł pierwszeństwa w najmie socjalnym lokali. Nakłada na gminę obowiązek zapewnienia lokalu osobie, w stosunku do której sąd orzekł o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu. Rada gminy jest uprawniona do kształtowania przesłanek zawierania umów najmu lokali socjalnych w wyniku realizacji ciążącego na gminie obowiązku zapewnienia takiego lokalu na skutek wyroku sądu. Przesłanki te muszą uwzględniać art. 2 Konstytucji RP. Nie ma podstaw do przyjęcia, że art. 14 kształtuje zasady postępowania wobec osób, które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego w sposób wyczerpujący w tym znaczeniu, że wyklucza zastosowanie wobec tych osób preferencji, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Ustalenie tego rodzaju pierwszeństwa uzasadnione jest względami społecznymi, albowiem w przypadku wyroków eksmisyjnych zawierających orzeczenie o przysługującym prawie do najmu socjalnego lokalu, umożliwia szybsze wykonanie wyroku - co niewątpliwie leży także w interesie wierzycieli. Art. 14 ust. 6 ustawy stanowi, że orzekając o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, sąd nakazuje wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu. Przyznanie w tych okolicznościach pierwszeństwa takim osobom nie narusza zasady sprawiedliwości społecznej, ponieważ osoba z nakazem eksmisji, ma porównywalnie trudną sytuację materialną i rodzinną jak inne osoby które znalazły się w niedostatku, zaś ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 3 nie tylko zezwala, ale wręcz nakazuje różnicowanie sytuacji prawnej takich osób poprzez przyznanie pierwszeństwa pewnym grupom według kryteriów określonych przez gminę. Gmina przywołała art. 776 k.p.c., wskazując, że postanowienie o nadaniu wyrokowi klauzuli wykonalności oznacza, że tytuł ten nadaje się do wykonania, że dopuszczalne jest prowadzenie na jego podstawie egzekucji i że organ egzekucyjny powinien tytuł ten wykonać. Z ogólnej zasady prawomocności orzeczeń sądowych (art. 365 § 1 k.p.c.) wynika, że nie tylko strony postępowania i sąd, który orzeczenie wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także osoby trzecie, związane są tym orzeczeniem. Także w tym aspekcie trzeba oceniać przewidziany w ustawie obowiązek gminy zapewnienia lokalu socjalnego osobie, której sąd w prawomocnym wyroku przyznał prawo do takiego lokalu. Uchwała rady gminy ustalająca zasady wynajmowania lokali mieszkalnych z zasobów gminnych nie może kształtować zasad wynajmowania lokali mieszkalnych w sposób pozbawiający właściciela lokalu możliwości wykonania prawomocnego wyroku eksmisyjnego. Zdaniem skarżącej również § 5 ust. 4 uchwały prawidłowo wypełnia delegację art. 21 ust. 3 pkt 6b ustawy, a § 15 ust. 1 pkt 4 uchwały w sposób dostateczny go uzupełnia i doprecyzowuje. Przepis ten umożliwia osobom opuszczającym rodzinne domy, domy pomocy społecznej, rodziny zastępcze, placówki opiekuńczo wychowawcze oraz mieszkanie chronione, pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu lokalu socjalnego. Jest to forma pomocy społecznej pomagająca tym osobom w prowadzeniu samodzielnego życia lub wspomagająca w codziennym funkcjonowaniu. Rada Miasta ustanawiając możliwość przekazania lokali celem realizacji zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej i jednocześnie ustanawiając zasadę pierwszeństwa dla tych osób nie naruszyła art. 21 ust. 3 pkt 6b ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Gminy nie doszło też do naruszenia przepisów prawa w § 14 uchwały, ponieważ nie jest konieczne wskazywanie w uchwale w jaki konkretny sposób określone informacje powinny być podane do publicznej wiadomości. Przez podanie informacji do publicznej wiadomości uznaje się udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy, ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie Urzędu Miasta oraz ogłoszenie na tablicy ogłoszeń na terenie Miasta. Informacje podawane do publicznej informacji przez Gminę są podawane do publicznej informacji poprzez udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Zdarzają się jednak informacje, które są podawane w inny sposób np. poprzez informacje na tablicach ogłoszeniowych, z tego powodu, że są bardziej dostępne m.in. dla osób starszych. Gmina nie zgodziła się również z zarzutami dotyczącymi użycia wyrażeń "może" w § 6, § 15 ust. 1 i § 21 ust. 1 i ust. 3 uchwały narusza art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 6 ustawy w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Gmina zauważyła, że słowo "może" występuje w innych przepisach uchylonej uchwały, co nie zostało wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym i stanowi niespójność. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze w tym miejscu stanowi nadmierną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, który jest uprawniony do bieżącego zarządzania gminnym zasobem mieszkaniowym. W ocenie Gminy § 21 ust. 1 lit. c uchwały nie narusza art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP, gdyż przeciwdziała wykorzystywaniu lokali bez uprawnień oraz porządkuje zawieranie umów najmu lokali tworzących zasób mieszkaniowy. Uzasadnione jest także dążeniem do przyznania pierwszeństwa w uzyskaniu lokalu mieszkalnego przez osoby najbardziej potrzebujące, przy jednoczesnym przeciwdziałaniu nadużyciom. Zapis ten chroni rodziny rozbite lub dotknięte przemocą. Wojewoda nieprawidłowo interpretuje ten zapis, ponieważ czym innym jest wyznaczenie kryteriów pierwszeństwa, a czym innym pozbawienie prawa. Zdaniem Gminy również § 2 uchwały nie narusza art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 - 6b w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP, albowiem zawieranie z uprawnionymi umów najmu lokali socjalnych jest formą realizacji zadań administracji publicznej przez organy samorządu terytorialnego w tzw. niewładczych formach działania administracji, co mieści się w zakresie pojęcia "wykonywania władzy publicznej" w rozumieniu art. 417 k.c. Nawet wyrok wydany w sprawie o nakazanie opuszczenia, opróżnienia i wydania lokalu mieszkalnego nie jest tytułem egzekucyjnym przeciwko gminie, która mogła w tym postępowaniu wystąpić jedynie w roli interwenienta ubocznego. W zakresie rozstrzygnięcia stwierdzającego uprawnienie osób eksmitowanych do lokalu socjalnego, orzeczenie nie stwierdza obowiązku nadającego się do przymusowego wykonania ani nie kreuje po stronie uprawnionego roszczenia o zawarcie z nim umowy najmu lokalu socjalnego. Gmina nie zgodziła się również z zarzutem naruszenia art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 2, ust. 3 pkt 1 -6b w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez § 11 ust. 5 uchwały, argumentując, że zastosowane przez ustawodawcę pojęcie "tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali" oznacza, że uchwała powinna określić wyłącznie pewien mechanizm działań (lub system organizacyjny) mający na celu rozpatrzenie i załatwienie wniosków o najem lokali. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta (prezydenta miasta) należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy (miasta). Dlatego dopuszczalne jest upoważnienie Prezydenta Miasta w ramach stworzonego mechanizmu działania do wykonania dyspozycji mającej dookreślić szczegóły takiego systemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej również P.p.s.a.) - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 P.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm., dalej powoływana jako u.s.g.), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. Kwestią zasadniczą w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowania zawarte w spornej uchwale, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a w przypadku stwierdzenia ich niezgodności, czy są one na tyle istotne, aby stwierdzić nieważność uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w całości lub tylko w części. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, bądź naruszenia procedury jej uchwalania. Odwołując się do uchwały NSA z 11 kwietnia 2005 r.,OPS 2/04 (ONSAiWSA 2005/4/64) należy podnieść, że co do zasady, częściowa realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie uzupełnieniu brakującej części regulacji prawnej w późniejszym terminie, a tego rodzaju "niezupełność" aktu prawa miejscowego, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to jest to jedynie naruszenie "nieistotne" i nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej. Wyjątkiem jest przypadek, gdy skutkiem niekompletnego unormowania byłaby "niewykonalność" aktu prawa miejscowego (rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania), względnie, gdyby takie niepełne unormowanie wywierało skutek dyskryminacyjny (tj. niezasadnie różnicowało sytuacje prawną podmiotów aktem objętych oraz nim nieobjętych na skutek wadliwego pominięcia). W niniejszej sprawie nie ulega jednak wątpliwości, że pominięcie przez radę gminy obligatoryjnych elementów regulacji określonej w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem kontrolowanej uchwały. Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest zgodne z prawem, a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przypomnieć trzeba, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały jest art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 611, dalej ustawa). Podjęcie przez radę gminy uchwały o wskazanej wyżej treści ma związek z art. 4 ust. 1 ustawy, który do zadań własnych gminy zalicza tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie w/w potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę, w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu (art. 20 ust.2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 ustawy). Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członkowi wspólnoty samorządowej przez gminę polega więc na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust.3 ustawy stanowią regulację dotyczącą zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust 2b. Słusznie wskazał organ nadzoru, że z treści tego przepisu wynika, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Istnieje możliwość zamieszczenia w uchwale jeszcze innych zagadnień związanych z najmem, ale nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, Lex nr 595501). Tymczasem w § 8 ust. 1 uchwały regulującym pierwszeństwo w wynajmowaniu lokali osobom, które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Rację ma organ nadzoru, że przepisy ustawy nie dają podstaw do ustalenia takiego pierwszeństwa. Przepisy art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 1 ustawy, wyznaczają granicę obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej przez dostarczanie im lokali socjalnych. Zawarte w uchwale zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku. Zdaniem Sądu regulacja tego przepisu uchwały, bez uzasadnienia prawnego, ogranicza realizację przez gminę ustawowego obowiązku dostarczania lokali socjalnych na podstawie art. 14 ust. 1 zd. 2 ustawy, co w rezultacie prowadzi do ograniczenia ustawowego obowiązku przez akt prawa miejscowego. Artykuł 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy. Ten ostatni przepis kształtuje bowiem w sposób samodzielny i wyczerpujący zasady postępowania wobec osób które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego. To sąd w prawomocnym orzeczeniu oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Skoro żaden z przepisów ustawy nie zawiera regulacji, aby osoby z przyznanym lokalem socjalnym były w jakikolwiek sposób uprzywilejowane, w porównaniu do innych osób oczekujących na lokal socjalny, to gmina nie ma podstaw prawnych aby w uchwale w tym zakresie przyznawać wskazanym podmiotom pierwszeństwo (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 732/10). Słusznie też wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że powoływanie się Gminy na obowiązek wykonywania prawomocnych orzeczeń sądowych, wynikających z art. 776 k.p.c. i art. 365 § 1 k.p.c., oznacza, że Gmina ma obowiązek wynikający z art. 14 ust. 1 ustawy, zapewnienia lokalu socjalnego osobie, której lokal socjalny został przyznany na podstawie orzeczenia sądowego. Nie oznacza to jednak, że Gmina może przyznać pierwszeństwo dla tych osób w wynajmowaniu lokali socjalnych na zasadach ogólnych w ramach kompetencji wynikających z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Słusznie zatem wywiódł organ nadzoru, że wyeliminowanie z obrotu prawnego § 8 ust. 1 uchwały spowoduje, że uchwała zostanie pozbawiona obligatoryjnego elementu z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, tj. kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu. Konsekwencją tego jest niewypełnienie upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje obowiązkiem wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały. Nie mógł odnieść także pożądanych skutków prawnych zarzut opisany w pkt. 2 skargi. Słusznie wskazał organ nadzoru, że § 5 ust. 4 uchwały określa jedynie możliwość przekazania przez Prezydenta Miasta lokali z mieszkaniowego zasobu Gminy do dyspozycji MOPS celem realizacji zadań wynikających z ustawy pomocy społecznej, jednocześnie pomijając określenie jakichkolwiek zasad przeznaczania lokali na realizację tych zadań. Tymczasem na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 6b ustawy Rada Miasta winna określić zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b ustawy tj. zadań realizowanych na zasadach przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej oraz ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zauważyć też przyjdzie, że skoro przepis ten nakazuje określenie zasad, to posługiwanie się słowem "może" w § 5 ust. 4 uchwały jest nieprawidłowe. Oznacza to jedynie możliwość przekazania przez Prezydenta Miasta lokali z mieszkaniowego zasobu Gminy do dyspozycji MOPS. Zasad przeznaczania lokali nie określa także § 15 ust. 1 pkt 4 uchwały. Zgodnie z § 15 ust. 1 uchwały, Prezydent Miasta może w pierwszej kolejności zawrzeć umowę najmu lokalu mieszkalnego z osobami enumeratywnie wymienionymi w pkt. 1-8. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że reguluje on kwestie pierwszeństwa przyznawania lokali mieszkalnych, a nie zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b ustawy. Słusznie zatem i w tym zakresie organ nadzoru uznał, że Rada Miasta nie wypełnia prawidłowo delegacji z art. 21 ust. 3 pkt 6b ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa. Odnosząc się do zarzutu opisanego w pkt. 3 skargi, zauważyć przyjdzie, że słusznie wskazał organ, że wprawdzie ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy nie określił sposobu, w jaki może być sprawowana kontrola społeczna, pozostawiając organom stanowiącym gminy w tym zakresie swobodę, jednakże nie oznacza to, że przepisy prawa nie wymagają konkretnego wskazywania sposobu kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali. Organ stanowiący gminy w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego, był obowiązany do jednoznacznego wskazania, w jaki sposób będzie podany do publicznej wiadomości raport określony w § 14 uchwały, tj. np. w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Ruda Śląska, na stronie internetowej Urzędu Miasta Ruda Śląska, w prasie lokalnej, na tablicach ogłoszeń itp. W ocenie Sądu brak ten nie stanowi istotnego naruszenia prawa, albowiem jak już wskazano wyżej, częściowa realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie uzupełnieniu brakującej części regulacji prawnej w późniejszym terminie. Brak ten stanowi naruszenie prawa, jednak jest to jedynie naruszenie "nieistotne" i nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej. Zauważony przez organ nadzoru brak nie powoduje niewykonalności aktu prawa miejscowego i może być w każdej chwili uzupełniony. Niezasadny też okazał się zarzut opisany w pkt. 4 skargi. Słusznie wskazał organ, że regulacje uchwały w zakresie wyrazów "może" powodują niejasność i nieprecyzyjność uchwały, co należy uznać za działanie naruszające obowiązujący porządek prawny, tj. art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 6 ustawy w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Natomiast użycie wyrazu "może" w § 6, § 15 ust. 1 i § 21 ust. 1 i ust. 3 uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż wskazuje, że pomimo spełnienia przesłanek określonych w uchwale, Prezydent Miasta samodzielnie decyduje czy zastosować obniżki czynszu, uwzględnić pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu lokalu mieszkalnego, zawrzeć umowę najmu z osobami wymienionymi w art. 691 Kodeksu cywilnego oraz wstępnymi i zstępnymi najemcy i jego pełnoletnim rodzeństwem oraz z osobami, które nie wstąpiły w najem po śmierci najemcy. Słusznie wskazał organ, że Rada Miasta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 6 ustawy jest uprawniona do określenia tych kwestii. Słusznie też organ nadzoru podkreślił w odpowiedzi na skargę, że z przepisów omawianej ustawy, jak również z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 25 ust. 1 - ust. 2a w związku z art. 23 ust. 1) nie można wywieść upoważnienia dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do samodzielnego określenia przesłanek, które będą brane pod uwagę przy zastosowaniu obniżki czynszu, uwzględnieniu pierwszeństwa w zawarciu umowy najmu lokalu mieszkalnego, czy zawieraniu umowy najmu z osobami wymienionymi w art. 691 Kodeksu cywilnego oraz wstępnymi i zstępnymi najemcy i jego pełnoletnim rodzeństwem oraz z osobami, które nie wstąpiły w najem po śmierci najemcy. Niezasadne okazały się także zarzuty podniesione w uzasadnieniu skargi. Słusznie organ nadzoru zakwestionował § 21 ust. 1 lit. c uchwały dotyczący uzależnienia zawarcia umowy najmu lokalu od stałego zamieszkiwania wspólnie z najemcą przez okres nie krótszy niż 3 lata do chwili jego wyprowadzenia się, argumentując, że doszło w tym przypadku do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Pod pojęciem zasad postępowania należy rozumieć określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji. Wprowadzanie dodatkowych warunków wspólnego zamieszkiwania z najemcą przez okres nie krótszy niż 3 lata wykracza poza delegację ustawową i nie ma oparcia w przepisach prawa. Rada, realizując przypisane gminie zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, kwalifikować do grona tejże wspólnoty osoby legitymujące się określonym czasem trwania zamieszkiwania. Wyłączenie członka wspólnoty samorządowej zamieszkującego w lokalu z dotychczasowym najemcą z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z powodu niespełnienia powyższego wymogu narusza art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Stanowisko takie jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. (Por. np. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2368/14, publ.: CBOSA). Słusznie też wskazał organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, § 2 uchwały, jest sprzeczny z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 - 6b w związku z art. 4 ust. 1 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Rada Miasta nie posiada upoważnienia ustawowego do regulowania kwestii dot. dochodzenia roszczenia o zawarcie umów najmu lokalu mieszkalnego lub najmu socjalnego lokalu, także w ramach zamiany, gdyż nie wynika to z żadnego przepisu prawa. Ma również rację organ nadzoru wskazując na istotne naruszenie prawa w § 11 pkt 5 uchwały, poprzez wskazanie, że Prezydent Miasta określa w drodze zarządzenia szczegółową procedurę przyznawania lokali mieszkalnych. Z treści art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 - 6b w związku z art. 4 ust. 1 ustawy wynika, że to Rada (gminy) Miasta jest upoważniona do określenia w uchwale zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast brak jest przepisu prawa zobowiązującego Prezydenta Miasta do wydania zarządzenia określającego szczegółową procedurę przyznawania lokali mieszkalnych. Zauważyć też przyjdzie, że skoro Rada Miasta zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania takiego zarządzenia, to zaskarżona uchwała nie reguluje w całości zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, nie wypełnia zatem wymogów z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust 3 pkt 1-6 ustawy. Reasumując wskazać trzeba, że zasadnie organ nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. stwierdził nieważność uchwały. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały w stopniu znamionującym istotne naruszenie prawa i w efekcie uzasadniającym konieczność stwierdzenia nieważności tego aktu w całości. Rada Miasta nie określiła zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w zakresie opisanym w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.