IV SA/Wr 538/05

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Asesor WSA Ewa Kamieniecka – sprawozdawca Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyznaczenia przedstawicieli organu prowadzącego do składu komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w P. oddala skargę. UZASADNIENIE Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miasta i Gminy P. na podstawie art. 36 a ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm. ) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ), wyznaczyła trzech przedstawicieli organu prowadzącego do składu komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w P.: Wiceprzewodniczącego Rady Miasta i Gminy P., Przewodniczącego Komisji Budownictwa, Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Rady Miasta i Gminy P. oraz Przewodniczącego Komisji Oświaty, Kultury i Sportu oraz Ochrony Zdrowia i Opieki Społecznej Rady Miasta i Gminy P.. Rozstrzygnięciem Nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyznaczenia przedstawicieli organu prowadzącego do składu komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w P., stwierdzając podjęcie uchwały z naruszeniem art. 36 a ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. ) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ). W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, a akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Natomiast normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzania kompetencji w drodze analogii. Ustawodawca w art. 36 a ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy systemie oświaty nie wskazał wprost organu gminy, który jako organ prowadzący, upoważniony jest do powoływania komisji konkursowej i delegowania do tej komisji przedstawicieli tegoż organu prowadzącego. W tej kwestii należy się odnieść do art. 5 c ustawy o systemie oświaty. Skoro ustawodawca wskazał w art. 5 c pkt 2 ustawy organ właściwy, tu burmistrza, do wykonania dyspozycji normy prawnej art. 36 a ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, to organ ten jest wyłącznie właściwy do powołania komisji konkursowej i delegowania do tej komisji przedstawicieli organu prowadzącego, a więc wyłącznie wójta, burmistrza ( prezydenta miasta ). W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. Gmina P. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając błędną interpretację art. 36 a ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 5 c pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sesja Rady Miasta i Gminy P. została zwołana w dniu [...] r. na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy P., który działając na podstawie art. 36 a ust. 5 w związku z art. 5 c ustawy o systemie oświaty przedłożył Radzie Miasta i Gminy P. przygotowany przez siebie projekt uchwały w sprawie wyznaczenia przedstawicieli organu prowadzącego do składu komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w P.. Zdaniem Rady Miasta i Gminy P. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest sprzeczne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ( sygn. akt II SA/Po1438/03, II SA/Ka 2126 /03 ), zgodnie z którym wójt ( burmistrz ) jest uprawniony jedynie do powołania komisji konkursowej z imiennym wskazaniem członków tej komisji spośród kandydatów wskazanych przez uprawnione do tego podmioty, a takim podmiotem uprawnionym do działania w imieniu Gminy jest Rada Gminy. Burmistrz przygotowując i przedkładając Radzie projekt uchwały w sprawie wyznaczenia przedstawicieli organu prowadzącego do składu komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w P., ustalił procedurę wyłaniania przedstawicieli do składu komisji konkursowej. Rada Miasta i Gminy nie działała samowolnie podejmując uchyloną przez Wojewodę uchwałę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organem właściwym do wyboru przedstawicieli gminy, jako reprezentantów organu prowadzącego szkołę, do składu komisji konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły jest – jak uważa Wojewoda D. – burmistrz, czy też – jak uważa strona skarżąca – rada gminy. Obowiązek powołania komisji konkursowej i wyłonienia do niej przedstawicieli wynika z art. 36 a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm. ), zgodnie z którym w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) po trzech przedstawicieli: a ) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rodziców; 3) po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. W myśl art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę – należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Stosownie do art. 5 c pkt 1 ustawy o systemie oświaty w przypadku szkół lub placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 5 ust. 9 ( tworzenie jednostek obsługi ekonomiczno – administracyjnej szkół i placówek lub organizowanie wspólnej obsługi administracyjnej ), art. 58 ust. 6 ( podpisanie aktu założycielskiego szkoły lub placówki oraz nadanie pierwszego statutu ), art. 59 ust. 1 ( likwidacja szkoły ), art. 62 ust. 1 i 5 ( łączenie szkól i placówek oraz wyłączanie i włączanie do zespołu szkół i placówek, rozwiązanie zespołu ) wykonuje odpowiednio: rada gminy , rada powiatu, sejmik województwa. Przypisane ustawowo radzie gminy ( powiatu, województwa ) zadania i kompetencje związane są więc z tworzeniem jednostek obsługi szkół i placówek oraz tworzeniem, likwidacją i łączeniem szkół i placówek. Natomiast stosownie do art. 5 c pkt 2 ustawy o systemie oświaty do właściwości wójta, burmistrza ( prezydenta miasta ), zarządu powiatu, zarządu województwa ustawa zastrzega zadania i kompetencje określone m. in. w art. 5 ust. 7 ( m. in. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki ), art. 36 a ust. 1 i 2 ( powierzenie stanowiska dyrektora szkoły ), art. 36 a ust. 4 ( powierzenie stanowiska dyrektora, jeżeli w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata ), art. 36 a ust. 5 ( powołanie komisji konkursowej ), art. 36 a ust. 6 ( określenie składu komisji konkursowej w szkołach i placówkach nowo zakładanych ). Do właściwości wójta ( burmistrza ) należą więc zadania i kompetencje związane z bieżącym funkcjonowaniem szkół, w tym czynności związane z zapewnieniem obsady stanowiska dyrektora placówki. Należy zauważyć, że przepis art. 5 c został wprowadzony do ustawy o systemie oświaty z dniem 21 października 2001 r. w art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 111, poz. 1194 z późn. zm. ) i ma na celu rozgraniczenie zadań i kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej szkołę, określonych w poszczególnych przepisach ustawy o systemie oświaty. Jak zasadnie wskazuje Wojewoda D. kompetencji nie należy domniemywać, natomiast normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. W ocenie Sądu uregulowanie zawarte w art. 5 c ustawy o systemie oświaty zawiera enumeratywny podział kompetencji pomiędzy organ uchwałodawczy i wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego i nie wymaga odnoszenia się do przepisów innych ustaw przy ustalania organu właściwego do wykonania zadań i kompetencji wymienionych w tym przepisie, a więc również do art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 5 c pkt 2 w/w ustawy odsyła do całego art. 36 a ust. 5, co oznacza, że wszystkie zadania i kompetencje wymienione w art. 36 a ust. 5 ustawy o systemie oświaty w odniesieniu do gmin należą do właściwości burmistrza ( wójta ). Burmistrz ( wójt ) właściwy jest zarówno do wyznaczenia przedstawicieli gminy do komisji konkursowej, jak również do powołania tej komisji z imiennym wskazaniem jej członków. Powyższe stanowisko zostało wyrażone również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt I OSK 72-73/05. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "względy wykładni językowej zakazują interpretacji przepisów prawa, przy której dyspozycja danej normy prawnej odnosiłaby się tylko do niektórych stanów faktycznych przytoczonych w jej hipotezie". Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie odstępuje od poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wr 489/04. Z powyższych względów uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.