II SA/Gl 1300/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. K. i G. F. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.218.2022.AG w przedmiocie legalności budowy oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Rozstrzygana sprawa dotyczy legalności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego bezpośrednio przy wschodniej granicy działki o nr ewid. [...] obręb [...] w C. przy ul. [...]. Postępowanie było wszczęte z wniosków A.B. z dnia 23 stycznia 2019 r. oraz z dnia 26 lutego 2019 r. W sprawie zapadły dotychczas cztery rozstrzygnięcia organu I instancji. Były to decyzje: - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. nr [...] z dnia 28 października 2019r., która to decyzja została uchylona decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2020 r. nr WINB-WOA.7721.520.2019.KS, - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. nr [...] z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr [...] nakładająca na inwestora – A.K. obowiązek dostarczenia do inspektoratu projektu budowlanego zamiennego zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń parteru w północnej części budynku frontowego z pracowni protetycznej na gabinet lekarski i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pracownię protetyczną wraz z niezbędną przebudową związaną ze zmianami sposobu użytkowania budynków oraz decyzja tego samego organu nr [...] z dnia 31 sierpnia 2020 r. sygn. [...] umarzającą w całości postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] realizowanych na podstawie zgłoszenia i pozwolenia na wykonanie robót. Obie te decyzje zostały uchylone decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2020 r. nr WINB-WOA.7721.405.2020.PD a sprawy przekazane do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. nr [...] z dnia 26 kwietnia 2021r., nr [...], gdzie organ umorzył postępowanie w sprawie legalności budynku gospodarczego na działce przy ul. [...]. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. nr WINB-WOA 7721.249.2021.DR, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu ostatniego z przytoczonych rozstrzygnięć kasatoryjnych organ odwoławczy wskazał, że PINB nie przeprowadził wszystkich wymaganych czynności, które umożliwiłyby stwierdzenie legalności kontrolowanych zabudowań - nie ustalono daty budowy obiektów, nie stwierdzono, czy ulegały one zmianom na przestrzeni lat. W zaleceniach co do ponownego postępowania, ŚWINB wskazał na konieczność ustalenia, kiedy budynki zostały wzniesione i czy zostały wzniesione legalnie, aby ustalić jakie przepisy prawa stosować przy rozpoznawaniu sprawy, mianowicie Prawo budowlane z 1994 roku, czy też Prawa budowlane z 1974 roku. Na decyzję z dnia 30 czerwca 2021 r. został złożony sprzeciw przez A.K. Tutejszy Sąd wyrokiem z 6 września 2021 r. sygn. akt: II SA/GI 915/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił powyższy sprzeciw i wskazał, że "(...) dla rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem jest legalność obiektów budowlanych, istotnym jest jednoznaczne ustalenie daty budowy tych obiektów. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie doprowadziło do ustalenia tych okoliczności, a ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie sposób wywnioskować, iż obecnie istniejące obiekty są tożsame z tymi, których te dowody dotyczą. Dopiero ustalenie, kiedy budynki zostały wzniesione i czy zostały wzniesione legalnie, pozwolą na odpowiednie zastosowanie przepisów Prawa budowlanego." W trakcie prowadzonego ponownie postępowania przesłuchani zostali właściciele sąsiedniej działki oraz świadkowie w celu ustalenia w jakich latach mógł powstać przedmiotowy budynek gospodarczy. PINB dla Miasta C. zwrócił się również do archiwum Urzędu Miasta C., Archiwum Starostwa Powiatowego oraz Archiwum Państwowego z zapytaniem o materiały potwierdzające legalność powstania rozpatrywanego budynku gospodarczego na przedmiotowej działce. Z udzielonych informacji przez powyższe instytucje ustalono, że rejestry archiwum Urzędu Miasta C. obejmują dokumenty wytworzone po roku 1976. Rejestry od roku 1976 do 1993 nie są kompletne. W archiwum Starostwa Powiatowego nie było żadnych dokumentów dotyczących rozpatrywanej nieruchomości. Natomiast Archiwum Państwowe poinformowało, że pozwolenia na budowę, projekty architektoniczne oraz materiały dotyczące procesu budowy i jego eksploatacji nie stanowią dokumentacji archiwalnej i nie podlegają przekazaniu do Archiwów Państwowych. Decyzją nr [...] z dnia 29 kwietnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności zabudowy gospodarczej (obecnie pracowni protetyki), położonej przy wschodniej granicy nieruchomości przy ul. [...] w C. dz. nr ewid. [...] obręb [...]. Organ przyjął na podstawie analizy zdjęć lotniczych istnienie budynku gospodarczego od 1971 r. Fakt udowodnienia zgodności z prawem legalności powstania przedmiotowego budynku jest trudny do zrealizowania z powodu braku jakichkolwiek dokumentów z okresu wybudowania budynku ustalonego przez organ. Brak jest jednocześnie dowodu, że budynek jest samowolą budowlaną. Na mapie z roku 1991 załączonej przez A.B. do pisma w granicy między działkami o nr ewid. [...] i [...] oraz od południa między działkami o nr ewid. [...] i [...] wrysowany jest istniejący do dzisiaj mur. Mur pochodzi więc z lat kiedy obecni właściciele nieruchomości ul. [...] nie byli jej właścicielami. Istniejący mur od strony południowej w części odsłoniętej (nieotynkowanej) jest z kamienia. Natomiast w protokole z przesłuchania wnioskujący o wszczęcie postępowania podał, że drewniany płot istniał do roku 2011 r. gdy wraz z biegłą dokonał oceny nieruchomość. Stwierdzono, iż A.B. podaje w kolejnych pismach sprzeczne ze sobą argumenty. W piśmie z dnia 18 lipca.2019 r. podaje, że pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] nie istniał żaden budynek, istniał natomiast drewniany płot po czym do pisma z dnia 23 września 2019 r. załącza zdjęcie rdzenia wyciętego z muru w granicy pomiędzy w/w działkami opisując go jako "nasz mur". Ponadto w piśmie z 23 września 2019 r. podaje, że rdzenia wyciętego z muru nie było w trakcie pierwszej kontroli w miejscu które było, przy jego udziale, przez niego bardzo starannie oglądane. W protokole z pierwszej kontroli w dniu 6 marca 2019 r. widnieje zapis dotyczący znalezionego rdzenia wyciętego z muru jak i załączone są jego zdjęcia wykonane z datownikiem. Organ przyjął, na podstawie zdjęć lotniczych pochodzących z lat 1971 i 1992, które są dowodem w sprawie, że zabudowa we wschodniej części działki przy ul. [...] w C. istniała od roku 1971. Z powyższego wynika, iż budowa obiektu podlegała pod Prawo budowlane z 1961 r. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami budynki gospodarcze budowane w granicach miasta nie były wyłączone z obowiązku zgłoszenia budowy czy uzyskania pozwolenia państwowych organów nadzoru budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożył A.B. zarzucając błąd w ustalaniach faktycznych oraz niewyjaśnienie na czym polega bezprzedmiotowość postępowania. Zaskarżoną obecnie decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że umorzenie obligatoryjne postępowania, opisane wart. 105 § 1 k.p.a. jest związane z zaistnieniem bezprzedmiotowości obiektywnej. Decyzja umarzająca nie jest więc zależna od woli organu, a związana z wystąpieniem określonej przesłanki, którą organ musi wyłącznie stwierdzić i wykazać w decyzji o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania w całości jest rozstrzygnięciem natury formalnej, kończy postępowanie w sprawie i zamyka drogę do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Wobec takiej decyzji stronie przysługują gwarancje procesowe polegające na możliwości zastosowania zwykłych oraz nadzwyczajnych środków prawnych. Organ wskazał, że na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organ mógł zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązany jest kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Oceniając przeprowadzone przez PINB postępowanie organ odwoławczy stwierdził, że organ powiatowy zastosował się do zaleceń ŚWINB i pogłębił zgromadzony materiał dowodowy o protokoły z przesłuchania stron i świadków. Jednocześnie, jak wynika z treści uzasadnienia skarżonej decyzji, ustalenia daty powstania spornego obiektu PINB dokonał na podstawie analizy zdjęć lotniczych przyjmując, że budynek ten powstał w 1971 roku. W tym zakresie rozstrzygniecie PINB w dalszym ciągu nie zasługuje na aprobatę. Nieostrość zdjęć lotniczych dołączonych do akt sprawy nie pozwala czynić na ich podstawie jakichkolwiek wiążących dla sprawy ustaleń. Zdjęcia lotnicze pochodzące z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, obrazujące okolice spornej działki, nie stanowią zatem wystarczającego dowodu w sprawie, gdyż z uwagi na nieostrość fotografii, wynikającą z odległości pomiędzy fotografowanym obiektem a urządzeniem wykonującym fotografie, nie sposób dokładnie i jednoznacznie ocenić czy sporny budynek istniał, a jeśli tak - w jakim zakresie. Zdaniem ŚWINB organ I instancji winien w tym zakresie zwrócić się do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego o udostępnienie zdjęć lotniczych dla z okresu od 1957 roku z przybliżeniem na działkę numer [...], objętą przedmiotem postępowania. Materiał dowodowy należy ponadto uzupełnić o archiwalne wyrysy z mapy zasadniczej ok roku 1950 do chwili obecnej, o co PINB powinien wystąpić do Wydziału Geodezji właściwego organu. Dopiero na podstawie poszerzonego materiału dowodowego można będzie przejść do oceny zeznań świadków i stron, które co wykazano powyżej, pozostają ze sobą w sprzeczności. Na obecnym etapie postępowania nie jest więc zasadnym, by opierać rozstrzygnięcie na którymś z protokołów z przesłuchania, a innym z nich odmawiać wiarygodności i mocy dowodowej, gdyż obecnie zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala czynić wiążących ocen w tym zakresie. Jednocześnie pozostała dokumentacja w aktach sprawy również nie jest na tyle precyzyjna, by na jej podstawie, wbrew stanowisku PINB, czynić wiążące dla sprawy ustalenia. Sprzeciw od tej decyzji do tutejszego Sądu złożyli A.K. i G.F. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego przedstawili swoje stanowisko w sprawie. W ich ocenie zdjęcia lotnicze od roku 1957 są nieosiągalne ze względu, że nie były wykonywane. Porównanie załączonych zdjęć lotniczych z 1971 r. 1992 r. oraz 2011 r. pozwala na ustalenie położenia rozpatrywanego budynku. Na zdjęciach tuż za budynkiem na sąsiedniej działce jest utrwalone drzewo. Drzewo rośnie do dzisiaj na sąsiedniej działce tuż przy granicy i jej gałęzie ciągle opadają na dach budynku skarżącej. Na jednym ze starszych zdjęć jest ciemny prostokąt zasłonięty częściowo gałęziami tego drzewa, który wygląda podobnie jak dachy pozostałych budynków, stąd ustalenie położenia budynku przy granicy wschodniej nie stanowi problemu. Na sąsiedniej działce zgodnie z oświadczeniami jej współwłaścicieli nie było żadnego budynku przy granicy tzn. że budynek jest działce skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako - "p.p.s.a."). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 IX 2020 r., I GSK 1170/20 - CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś - nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył, na podstawie art. 105 k.p.a. postępowanie w sprawie legalności zabudowy gospodarczej (obecnie pracowni protetyki), położonej przy wschodniej granicy nieruchomości przy ul. [...] w C. Oparł się przy tym na zdjęciach lotniczych oraz niemożności odnalezienia dokumentacji budowy przedmiotowego obiektu. Zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy rozpatrywać w świetle wskazań tutejszego Sądu zawartych w wyroku z dnia 6 września 2021 r. sygn. akt: II SA/GI 915/21. Skład orzekający wskazał tam wyraźnie, że "(...) dla rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem jest legalność obiektów budowlanych, istotnym jest jednoznaczne ustalenie daty budowy tych obiektów. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie doprowadziło do ustalenia tych okoliczności, a ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie sposób wywnioskować, iż obecnie istniejące obiekty są tożsame z tymi, których te dowody dotyczą. Dopiero ustalenie, kiedy budynki zostały wzniesione i czy zostały wzniesione legalnie, pozwolą na odpowiednie zastosowanie przepisów Prawa budowlanego." W świetle zaś art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Sąd orzekający obecnie w sprawie ma świadomość, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął różnorakie działania zmierzające do ustalenia daty wzniesienia spornego obiektu. W znaczącej części okazały się one bezskuteczne. Jednakże w zaskarżonej obecnie decyzji organ odwoławczy dał wyraźne wskazania, dotyczące możliwych do zastosowania środków dowodowych. Dopiero podjęcie próby ich wykorzystania pozwoli na stwierdzenie, że PINB zrealizował wszystkie swoje obowiązki wynikające z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Winien zatem podjąć próbę pozyskania zdjęć lotniczych z lat 50 ubiegłego wieku, z przybliżeniem na działkę numer [...]. Materiał dowodowy należy ponadto uzupełnić o archiwalne wyrysy z mapy zasadniczej ok roku 1950 do chwili obecnej, o co PINB powinien wystąpić do Wydziału Geodezji właściwego organu. Jeśli wspomniane wyżej dowody będą mogły być wykorzystane pozwolą na podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej. Jeśli zaś pozyskanie wspomnianych dowodów będzie obiektywnie niemożliwe, może organ pierwszej instancji rozważyć umorzenie postępowania w sprawie. Powyższe rozważania stanowią jednocześnie odpowiedź na zarzuty sprzeciwu. Sąd ma pełną świadomość, że tak długo trwające postępowanie pozostawia skarżących, a jednocześnie właścicieli przedmiotowego obiektu, w stanie ciągłej niepewności. Stąd polemizują z oceną załączonych do akt sprawy zdjęć lotniczych. Ta polemika jest w pełni uzasadniona, ale na etapie postępowania przed organem I instancji. Temu ostatniemu zostało nakazane wykonanie określonych czynności. Ich realizacja, albo obiektywnie pojęta niemożność pozyskania wskazanych dowodów powinny umożliwić podjęcie decyzji ostatecznie rozstrzygającej sprawę. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.