III SA/Wr 387/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi: I. S. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 450/21 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 400 (czterysta) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 24 marca 2022 r. (data wpływu do organu – 5 kwietnia 2022 r.) I. S. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 450/21. W wyroku tym Sąd stwierdził, że organ przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej, a przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1100 złotych oraz zasądził od organu za rzecz skarżącej koszty postępowania. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku ze stwierdzoną prawomocnością zostały doręczone Wojewodzie w dniu 12 listopada 2021 r. Trzydziestodniowy termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd upływał zatem w dniu 13 grudnia 2021 r. (w dnu 12 grudnia 2021 r. przypadała niedziela). Pismem z dnia 17 września 2021 r. skarżąca skierowała do Wojewody wezwanie do wykonania powyższego wyroku. Pismem z dnia 23 marca 2022 r. Wojewoda zwrócił się do odpowiednich służb o informację o cudzoziemcu, w trybie ustawy o cudzoziemcach. Pismem z tego samego dnia Wojewoda poinformował skarżącą, że postępowanie administracyjne zostanie zakończone w terminie 60 dni od ostatniego z wymienionych zdarzeń. Nie wezwał strony do uzupełnienia jakichkolwiek braków. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca stawiła się osobiście w siedzibie organu w dniu 19 lutego 2020 r. W skardze na niewykonanie wyroku skarżąca wniosła o: 1. wymierzenie Wojewodzie grzywny w związku z niewykonaniem przez organ przedmiotowego wyroku; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda zwrócił uwagę, że podjęte zostały czynności mające na celu wykonanie wyroku, a w szczególności organ wystąpił z wnioskiem o udzielenie niezbędnych informacji do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Wojewoda powołał się również na duże obciążenie pracą i problemy kadrowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie strona skarżąca spełniła wskazany w art. 154 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku, czyniąc to skierowanym do organu pisemnym wezwaniem z dnia 17 września 2021 r. Przystępując do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 450/21, wyznaczył Wojewodzie termin 30 dni na załatwienie sprawy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta administracyjne sprawy z odpisem prawomocnego wyroku zostały doręczone Wojewodzie w dniu 12 listopada 2021 r., a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem 13 grudnia 2021 r. Zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku (zgodnym z poglądem Z. Żukowskiego wyrażonym w glosie do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, publ.: OSP 1999/3, poz. 57), że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wydał decyzji w terminie wyznaczonym w ww. wyroku, a pierwsze czynności zmierzające do załatwienia wniosku podjął po 4 miesiącach od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z akt sprawy nie wynika również, aby na dzień wniesienia skargi do Sądu, sprawa z wniosku strony skarżącej została załatwiona. Takiego zaniechania organu nie sposób interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis k.p.a. czy p.p.s.a. nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu procedowania w sprawie. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, usprawiedliwieniem dla niewykonania takiego wyroku w wyznaczonym terminie, nie może być wskazywany w odpowiedzi na skargę brak kadr do obsługi spraw i liczba podobnych wniosków wnoszonych przez cudzoziemców. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 400 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez WSA terminu na załatwienie sprawy, organ wprawdzie podjął działania w kierunku wykonania wyroku, lecz dopiero po upływie terminu wyznaczonego wyrokiem, co świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wydany w sprawie wyrok nie zmotywował organu. Okoliczności te przesądzają o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. Odnosząc się z kolei do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, to zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Treść tego przepisu wskazuje, że to, czy i w jakiej wysokości suma pieniężna będzie przyznana, zależy od uznania Sądu, który ocenia zasadność jej zasądzenia w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Wskazania wymaga, że na mocy wyroku z dnia 26 sierpnia 2021 r., którym w sprawie została stwierdzona przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa, stronie skarżącej przyznano już sumę pieniężną w wysokości 1100 zł. Podkreślić też trzeba, że suma pieniężna jako taka, z punktu widzenia strony skarżącej pełni rolę rekompensaty za niedogodność spowodowaną przewlekłością postępowania, jednocześnie dla organu ma charakter represyjno-dyscyplinujący. W niniejszej zaś sprawie, zdaniem Sądu, nie zaistniały okoliczności, które wymagałyby zasądzenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, strona skarżąca przede wszystkim wskazała potrzebę dyscyplinowania organu, a tę funkcję spełni wymierzona organowi grzywny. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jest zgodne co do tego, że uzasadnienie wniosku o przyznanie sumy z art. 154 § 7 p.p.s.a., musi nawiązywać do krzywdy wywołanej przewlekłością bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wr 538/20, CBOSA) Z powyższych powodów Sąd oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.