IV SA/Wa 2775/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. w W. - dalej: skarżąca, strona - jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - dalej: Kolegium - z [...] września 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. W dniu 30 maja 2019 r. Wójt Gminy S. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania za I półrocze 2018 r. oraz II półrocze 2018 r., o którym mowa w art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (T.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1454) - dalej: u.c.p.g, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2019 r. wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w łącznej wysokości 45 000 zł tj. 31 700 zł za I półrocze 2018 r. (opóźnienie 317 dni x 100 zł) i 13 300 zł za II półrocze 2018 r. (opóźnienie 133 dni x 100 zł). W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżąca w dniu [...] grudnia 2012 r. została wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy B.. Zgodnie z art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest zobowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań oraz przekazywania ich wójtowi w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. Podmiot, który w danym półroczu nie odbierał na terenie gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przekazuje organowi wykonawczemu gminy sprawozdanie zerowe. Sprawozdanie za I półrocze 2018 r. powinno zostać złożone do dnia 31 lipca 2018 r., a za II półrocze 2018 r. do dnia 31 stycznia 2019 r. Skarżąca przekazała sprawozdania w dniu 13 czerwca 2019 r. Organ wyjaśnił ponadto, iż obowiązkowe składanie sprawozdań przez podmioty wpisane do rejestru działalności regulowanej jest warunkiem złożenia przez gminę prawidłowego sprawozdania, które jest częścią składową sprawozdania województwa do ministerstwa środowiska. Gminy również, w przypadku złożenia sprawozdania po terminie, podlegają karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż 365 dni. Po rozpoznaniu złożonego w sprawie odwołania Kolegium decyzją z [...] września 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż bezsprzecznie skarżąca zarejestrowana była w okresie od 21 grudnia 2012 r. do 21 czerwca 2019 r. w rejestrze podmiotów prowadzących działalność regulowaną, co potwierdza wydruk z rejestru znajdujący się w aktach sprawy. Odnosząc się do zarzutu strony, iż nigdy nie rozpoczęła prowadzenia działalności z uwagi na brak zaplecza, organ wyjaśnił, iż w dniu 1 lutego 2015 r. weszła w życie ustawa z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, którą dodano do art. 9n ustęp 6 o treści: Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2 sprawozdanie zerowe. Tak wiec od tej daty podmiot, który nie odbierał odpadów miał obowiązek składania sprawozdania zerowego, a więc sprawozdania wykazującego zerowy, żaden odbiór odpadów z terenu danej gminy. W skardze na decyzję Kolegium z [...] września 2019 r. [...] Sp. z o.o. wniosła m.in. o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B. oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 9n ust. 1 i 2 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. poprzez jego błędne zastosowanie i wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 45 000 zł za przekazanie sprawozdania za I i II półrocze 2018 r., o którym mowa w art. 9n cytowanej ustawy po wskazanym w art. 9n ust. 2 terminie, w sytuacji gdy brak było podstaw do nałożenia ww. kary pieniężnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżąca nigdy nie rozpoczęła prowadzenia działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Skarżąca jedynie formalnie została wpisana do rejestru działalności regulowanej w tym zakresie, natomiast wynikało to wyłącznie z wymagań jednego z przetargów o udzielenie zamówienia publicznego, w którym startowała spółka. Zdaniem skarżącej obowiązek składania sprawozdania zerowego dotyczy podmiotu, który generalnie na terenie danej gminy odpady komunalne odbierał, lecz z jakiegoś względu nie uczynił tego w kolejnym półroczu, a nie każdego podmiotu wpisanego do rejestru. Ponadto zdaniem skarżącej organy administracyjne niezasadnie nie uwzględniły wniosku skarżącej o ograniczenie jej kary za okres 60 dni. Organy w przypadku stwierdzenia obowiązku złożenia zeznania i jego braku winny wezwać do jego złożenia maksymalnie w terminie 60 dni (w okresie tym organ winien stwierdzić brak wpływu sprawozdania i wezwać do jego złożenia). Strona nie powinna być obciążana kosztami, które są wynikiem zaniechań czy bezczynności organu administracji. Skoro organ gminy najpóźniej do 31 marca roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy był zobowiązany do złożenia sprawozdania marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, to najpóźniej w tym terminie miał informację o niezłożeniu sprawozdania przez stronę. W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (T.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., koncentrują się na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Badając sprawę zgodnie z powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i w konsekwencji skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, iż ustalony w sprawie, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Skarżąca spółka została [...] grudnia 2012 r. (na wniosek z [...] grudnia 2012 r.) wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych o kodzie 200303 i 200307 od właścicieli nieruchomości (v. nr rejestrowy [...]). Ponadto skarżąca przekazała sprawozdania zerowe za I i II półrocze 2018 r. dopiero 13 czerwca 2019 r. tj. po terminie określonym w art. 9n ust. 6 w związku z ust. 2 u.c.p.g. Sprawozdanie zerowe za I półrocze 2018 r. powinno być bowiem złożone do dnia 31 lipca 2018 r., natomiast za II półrocze 2018 r. do dnia 31 stycznia 2019 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 9n u.c.p.g., które określają obowiązek składania sprawozdań przedstawianych przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (rozdział 4b "Sprawozdawczość i analizy" u.c.p.g). W myśl art. 9n ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy (ust. 2 art. 9n u.c.p.g.). W myśl natomiast art. 9n ust. 6 u.c.p.g. podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż art. 9n ust. 6 został dodany ustawą z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) i wszedł w życie w dniu 1 lutego 2015 r. W rezultacie w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r., znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie bowiem dotyczy ona sprawozdań za I i II półrocze 2018 r., podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składać sprawozdanie zerowe, jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Z normy ustanowionej w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. wynika, że adresatem obowiązku sporządzania sprawozdań półrocznych jest każdy podmiot prowadzący działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko taki podmiot, który faktycznie w danym półroczu odpady odbiera. Stosownie bowiem do art. 9n ust. 6 u.c.p.g. okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a obliguje do sporządzenia i złożenia sprawozdania zerowego. Za przyjęciem takiej wykładni przemawia zarówno wykładnia systemowa, jak i celowościowa wskazanego przepisu. W myśl bowiem art. 9b ust. 1 i 2 u.c.p.g. działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U., poz. 646). Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 9b ust. 3 u.c.p.g. rejestr ten prowadzi się w postaci bazy danych zapisanej na informatycznych nośnikach, która może stanowić część innych baz danych z zakresu ochrony środowiska, w tym gospodarki odpadami. W myśl zaś art. 9c ust. 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne. W powołanym jako ostatni przepisie ustawodawca posługuje się pojęciem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne", w odniesieniu do podmiotu, który nie rozpoczął jeszcze faktycznie prowadzenia danej działalności, albowiem rozpoczęcie tej działalności możliwe jest dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru. Skoro wyrażenie "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" jest wielokrotnie używane w ustawie to temu zwrotowi należy nadać jednolite znaczenie i rozumieć je jednakowo w całym akcie prawnym. Przyjąć zatem należy, iż zwrot "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" odnosi się nie tylko do pewnej czynności faktycznej (odbieranie odpadów komunalnych) przez przedsiębiorcę, ale także oznaczonego rodzaju działalności, którą dany podmiot prowadzi lub zamierza prowadzić (działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych). Za takim rozumieniem przepisów przemawia także wykładnia celowościowa. Zaznaczyć należy, że o ile w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 2015 r. kwestia składania tzw. sprawozdań zerowych nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2016 r., II OSK 866/15), to po nowelizacji z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązek składania sprawozdania zerowego został w art. 9n ust. 6 u.c.p.g. jednoznacznie określony podmiotowo i przedmiotowo. W obecnym stanie prawnym nie ulega więc wątpliwości, że każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Takie rozwiązanie jest niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta. Za taką wykładnią przepisu świadczy także dodanie ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 2422), do ustawy art. 9n ust. 7 zgodnie, z którym sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Przekazanie sprawozdania zerowego ma więc także znaczenie dla dokonania analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi. Brak sprawozdania nie pozwalałby bowiem na dokonanie prawidłowej analizy, gdyż nie byłoby pewności czy przekazane dane są kompletne. Dopiero złożenie sprawozdania przez wszystkie podmioty wpisane do rejestru, w tym złożenie sprawozdań zerowych, pozwala na dokonanie właściwej analizy stanu gospodarowania odpadami. Ponadto obowiązek sprawozdawczy pozwala wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta na wykonanie obowiązku sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 9q). Realizacja tego obowiązku pozwala także na wykonanie obowiązku związanego z nadzorem nad przedsiębiorcami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji stosowania sankcji w postaci wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru (art. 9j). Przyjęta w niniejszej sprawie wykładnia przepisu art. 9n oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., w myśl którego w przypadku przekazywania po terminie sprawozdań określonych w art. 9n przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni (art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.) stanowi kontynuację dotychczasowej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie, a znajdującego szczegółowe uzasadnienie między innymi w wyroku tegoż Sądu z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 234/18. W przedmiotowej sprawie w następstwie przeprowadzonej wykładni językowej, systemowej i celowościowej odkodowano w sposób jednoznaczny obowiązek składania sprawozdania zerowego przez podmiot odbierający odpady komunalne niezależnie od tego, czy i w ogóle podmiot podjął kiedykolwiek i wykonywał działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, obowiązek ten powstaje zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy z chwilą wpisania do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a konsekwencją naruszenia tego obowiązku jest nałożenie sankcji z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3510/19, LEX nr 3056215). Nie ma zatem racji skarżąca, iż karę za nieterminowe złożenie sprawozdania można nałożyć jedynie na przedsiębiorcę, który faktycznie rozpoczął prowadzenie działalności w tym zakresie i z jakiegoś powodu nie odbierał odpadów we wskazanym półroczu. Skoro zatem skarżąca była w 2018 r. wpisana do rejestru działalności regulowanej, to pomimo faktycznego nierozpoczęcia prowadzenia działalności w tym zakresie, a zatem również nie odbierania odpadów w I i II półroczu 2018 r. była zobowiązana do złożenia za wskazany okres sprawozdania zerowego. Wyjaśnić również należy, iż obowiązek sprawozdawczy skarżącej spółki wynikał z ww. przepisów prawa i nie był zależny od pouczenia, przypomnienia czy też wezwania do dokonania tej czynności przez organ. Jednocześnie podnieść należy, iż wymierzenie kary za nieterminowe złożenie sprawozdania nie zostało ukształtowane jako oparte na zasadzie winy. Kara administracyjna ma przymusić do terminowego sporządzania i przekazywania sprawozdań, a decyzja o jej nałożeniu ma charakter decyzji związanej. To oznacza, że wobec stwierdzenia naruszenia obowiązku, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. organ jest zobowiązany do ukarania na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. niezależnie od stopnia zawinienia strony, jak też niezależnie od tego, czy przypominał stronie o obowiązku sprawozdawczym i czy wezwał przed ukaraniem do złożenia sprawozdania (ustawa nie nakłada na organ takiego obowiązku) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 306/20, LEX nr 3051199). Mając na uwadze powyższe, organ miał podstawy prawne w świetle poczynionych ustaleń faktycznych do nałożenia kary. Przepisy o wymierzaniu kary nie przewidują możliwości jej miarkowania, bądź też tak jak żądała tego skarżąca ograniczenia jej wymiaru do 60 dni opóźnienia, z powodu zaniechania organu do wezwania skarżącej do złożenia sprawozdania. W myśl bowiem art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. kara pieniężna za nieprzekazanie sprawozdania w terminie wynosi 100 zł, za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Jako niezasadne należało uznać uzależnienie terminu naliczenia wysokości kary od obowiązku sprawozdawczego gminy. Każdy z tych podmiotów ma wynikające z ustawy zobowiązanie do raportowania właściwemu organowi i obowiązki te biegną niezależnie od siebie. W sprawie niniejszej sprawozdania za I i II półrocze 2018 r. zostały złożone po terminie, dopiero w dniu 13 czerwca 2019 r. zatem odpowiednio z opóźnieniem wynoszącym 317 i 133 dni, zasadne zatem było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 45 000 zł. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.