I OSK 1420/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 297/11 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zwrotu dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 297/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi J.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zwrotu dodatku do zasiłku rodzinnego uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. G. z siedzibą w R., działający z upoważnienia Wójta Gminy P. G., orzekł o zwrocie przez J. W. nienależnie pobranego w okresie od [...] lipca 2010 r. do [...] września 2010 r. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (ustalonego decyzją nr [...], wydaną przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej P. G. z/s w R. w dniu [...] grudnia 2009 r.). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. W. wskazując, że w dniu [...] października 2009 r. został rozpatrzony wniosek o przyznanie dodatku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nad córką w kwocie [...] zł na okres od [...] listopada 2009 r. do dnia [...] października 2010 r. Odwołująca się wskazała, że w styczniu 2011 r. otrzymała pismo z decyzją nakazującą zwrot niesłusznie przyznanego zasiłku z tytułu urlopu wychowawczego, podnosząc, że to nie ona popełniła błąd, lecz organ. Ponadto wskazała, że kwota [...] zł wraz z odsetkami jest wysoka, a samo żądanie zwrotu, gdy błąd popełnił organ, jest krzywdzące. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienie przez J. W. terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu 28 grudnia 2010 r. Odwołanie zostało złożone osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 20 stycznia 2011 r. Termin do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 k.p.a. upłynął w dniu 11 stycznia 2011 r., a więc odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu, a skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła J. W. wskazując, że w dniu 28 grudnia 2010 r. nie odbierała żadnego listu poleconego, ponieważ nie było jej nawet tego dnia w domu. List polecony z GOPS wyjęła ze skrzynki pocztowej po 10 stycznia 2011 r. W dniu składania odwołania skarżąca poinformowała pracownicę GOPS, że list polecony wyjęła ze skrzynki pocztowej. Po tej informacji pracownica GOPS pokazała skarżącej podpis potwierdzający odbiór listu, jednak to nie był jej podpis. Doręczyciel, który rozwozi listy z GOPS sam podpisał odbiór, a tym samym podrobił podpis skarżącej i w związku z tym odwołanie nie zostało rozpatrzone. Skarżąca domaga się wyjaśnienia sprawy i wyciagnięcia konsekwencji wobec osób, które popełniły błąd. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku podtrzymało reprezentowane stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. W zaskarżonym postanowieniu organ stwierdził uchybienie terminu, reprezentując stanowisko, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej w dniu 28 grudnia 2010 r., co potwierdza zwrotne poświadczenie odbioru, znajdujące w aktach organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu I instancji jednak powyższe stanowisko (niezależnie od okoliczności podniesionych przez skarżącą w skardze) nie może zasługiwać na aprobatę. Przede wszystkim już we wniesionym odwołaniu, skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została jej doręczona w styczniu 2011 r. (podobnie jak w skardze - po dniu 10 stycznia 2011 r.). Pomimo rozbieżności odnośnie daty doręczenia, organ odwoławczy przyjął, bez jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień, że doręczenie nastąpiło w dniu 28 grudnia 2010 r. i nie odniósł się w żaden sposób do stwierdzenia skarżącej. W sytuacji, gdy skarżąca w odwołaniu wskazywała na inną datę doręczenia (mimo, że jej nie precyzowała), okoliczność ta winna zostać wyjaśniona przez organ odwoławczy, przed wydaniem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi. Z akt sprawy organu pierwszej instancji wynika, że doręczenie zaskarżonej decyzji skarżącej nie nastąpiło przez pocztę. Skarżąca w skardze wskazywała przy tym zarówno na wyjęcie listu poleconego ze skrzynki pocztowej, jak i na osobę, która rozwozi listy z GOPS-u. Stosownie do treści art. 46 k.p.a., odbierający pismo potwierdza doręczone mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W aktach organu pierwszej instancji, znajduje się zwrotne potwierdzeniu odbioru zaskarżonej decyzji, jednak budzi ono zastrzeżenia, co do swojej prawidłowości, przynajmniej z dwóch zasadniczych przyczyn. Po pierwsze - data doręczenia "28.12.10 r." nie została wpisana w rubryce do tego przeznaczonej. Po drugie - data doręczenia "28.12.10 r." została napisana innym kolorem długopisu, niż figurujący pod nią podpis odbiorcy. W aktach organu pierwszej instancji znajduje się aż sześć innych zwrotnych potwierdzeń odbioru pisma, różniących się od spornego zwrotnego potwierdzenia odbioru sposobem ich wypełnienia (data doręczenia figuruje w rubryce do tego przeznaczonej, nigdy zaś nad podpisem odbiorcy). Ponadto na każdym z tych potwierdzeń odbioru, po prawej stronie, figuruje pieczątka - stempel z datą. Takiej zaś pieczątki - stempla z datą nie ma na spornym zwrotnym poświadczeniu odbioru. W takiej też sytuacji, przy uwzględnieniu treści odwołania, nie sposób nie uznać, aby data doręczenia nasuwała uzasadnionych wątpliwości. I te wątpliwości powinien organ odwoławczy wyjaśnić. Organ winien zatem ustalić w jaki sposób została doręczona skarżącej decyzja - czy przez pracownika czy też inną upoważnioną osobę lub organ (art. 46 k.p.a.). Następnie gdzie, kiedy i w jaki sposób nastąpiło doręczenie - art. 42 k.p.a., a przede wszystkim kto wpisał datę "28.12.10 r." oraz złożył podpis. Należało więc uznać, że organ odwoławczy, przed wydaniem spornego postanowienia miał obowiązek poczynić ustalenia w odniesieniu do powyższych okoliczności, aby móc jednoznacznie stwierdzić czy w niniejszej sprawie rzeczywiście skarżąca uchybiła terminowi. Sąd I instancji zaznaczył, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, zaniechanie wyjaśnienia podniesionych powyżej okoliczności powoduje, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione uwagi, a zwłaszcza wyjaśnić powyżej wskazane przez Sąd okoliczności, dotyczące doręczenia, po czym ponownie rozważyć całokształt okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zaprezentowanego przez Sąd stanowiska. W skardze kasacyjnej reprezentowane przez pełnomocnika Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżyło powyższy wyrok w całości i zarzuciło Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 39 oraz art. 46 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia zasad doręczenia decyzji stronie, co doprowadziło do zanegowania przez Sąd I instancji okoliczności i daty doręczenia decyzji, a w konsekwencji do zakwestionowania podstaw stwierdzenia przez organ II instancji faktu uchybienia terminu do wniesienia odwołania; - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1, art. 80 oraz art. 46 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zakwestionowanie mocy dowodowej zawartego w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., co doprowadziło Sąd I instancji do nieuzasadnionej konstatacji, że fakt i data doręczenia stronie decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nie zostały w sprawie ustalone; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 42 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ II instancji naruszył w sprawie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie prowadząc postępowania dowodowego na okoliczność w jaki sposób dokonano doręczenia decyzji oraz kto wpisał datę doręczenia decyzji i złożył podpis na zwrotnym poświadczeniu jej odbioru, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonego postanowienia; oraz - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wniesiono uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Skarga kasacyjna, odwołująca się wyłącznie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie jest zasadna, w związku z czym nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowe znaczenie w ramach podniesionych czterech zarzutów mają zarzuty: naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 39 oraz art. 46 § 1 k.p.a. odnośnie do błędnego uznania, iż w sprawie doszło do naruszenia zasad doręczania decyzji stronie oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 42 k.p.a. odnośnie do przyjęcia, iż organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego w kwestii sposobu doręczenia decyzji. W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie wskazał, iż wniesienie odwołania aktualizuje ciążący na organie odwoławczym obowiązek ustalenia, czy zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. To zaś wymaga uprzedniego ustalenia, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w terminie, od którego należy liczyć spełnienie warunku zachowania terminu. Trafnie Sąd I instancji uznał za niezgodne ze wskazanymi przepisami k.p.a. przyjęcie przez organ odwoławczy bez żadnych dodatkowych wyjaśnień, że doręczenie nastąpiło w dniu 28 grudnia 2010 r., nie odnosząc się przy tym w żadnym zakresie do twierdzenia skarżącej, iż decyzja nie została jej doręczona w tym terminie. Sąd I instancji wskazał w związku z tym stwierdzeniem zarówno na to, że skarżąca wskazywała inną datę doręczenia, określoną wprawdzie nieprecyzyjnie, lecz odniesioną do wydarzenia jednoznacznie późniejszego w stosunku do powyższej daty jak i, co ma zasadnicze znaczenie, na wątpliwości związane z treścią zwrotnego potwierdzenia odbioru. W przypadku ich pojawienia się, to organ odwoławczy powinien poczynić ustalenia wyjaśniające te okoliczności. Należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że brak takich ustaleń i wyjaśnień oznacza naruszenie przepisów określających badanie stanu faktycznego i prowadzenie postępowania dowodowego. Na marginesie należy stwierdzić, iż w istocie postanowienie Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r. w żadnym fragmencie krótkiego uzasadnienia, nie nawiązuje do wykazania próby wyjaśnienia tych faktów. Nie ulega wątpliwości, że dopiero takie ustalenia i wyjaśnienia pozwoliłyby organowi podjąć decyzję odnośnie do roli unormowania art. 46 § 1 oraz art. 42 k.p.a. dla kwalifikacji faktu wskazanego na formularzu zwrotnego potwierdzenia odbioru. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 a także z art. 39, art. 42 oraz art. 46 § 1 k.p.a. nie jest zarzutem zasadnym, niezależnie od argumentacji skarżącego kasacyjnie Kolegium, odnośnie do wymogów i praktyki wypełniania zwrotnego potwierdzenia odbioru. Tym samym niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1, art. 80 i art. 46 § 1 k.p.a. poprzez zakwestionowanie mocy dowodowej zwrotnego potwierdzenia odbioru. W istocie bowiem Sąd I instancji nie zakwestionował zwrotnego potwierdzenia odbioru, lecz wskazał, iż organ odwoławczy nie dokonał ustaleń faktycznych w związku z tym dokumentem, do których był zobowiązany. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (już niekontynuowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) jest natomiast niezasadny niezależnie od konstatacji powyższej, ponieważ zdanie 1 tego przepisu określa wydanie wyroku przez sąd po zamknięciu rozprawy oraz na podstawie akt sprawy, jeśli nie zachodzi szczególna sytuacja wskazana w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z reguły powyższej wynika więc dla sądu administracyjnego pierwszej instancji obowiązek dokonywania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach. Naruszeniem tego obowiązku będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym braku zakwestionowania tych ustaleń. Przepis ten oznacza więc zakaz dokonywania oceny na podstawie faktów i dowodów nie wynikających z akt sprawy, statuując tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym. Uzasadnienie naruszenia tego przepisu powinno zatem polegać na wskazaniu dowodów, które nie zostały wzięte pod uwagę przez sąd, a znajdują się w aktach sprawy lub też na wskazaniu dowodów, które stanowiąc podstawę wyroku sądu, wykraczały poza materiał zgromadzony przez organy administracji. Takiej argumentacji autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził, w związku z czym także z tego powodu, zarzut ten nie mógł być uznany za zasadny. Nie może zostać także w żadnym zakresie uwzględniony zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.p.s.a., które autor skargi kasacyjnej upatruje w wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż postanowienie narusza prawo, bowiem po pierwsze, przepisu o takiej numeracji w ustawie p.p.s.a. nie ma, a po drugie, z powodu braku rozwinięcia tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie jest możliwe precyzyjne otworzenie jego merytorycznego sensu, opierając się jedynie na ogólnym stwierdzeniu wadliwości kwalifikacji przedmiotowego postanowienia przez Sąd I instancji. Biorąc pod uwagę wskazane argumenty, przesądzające o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.